En Francia, durante la gestión del conservador Jacques Chirac (quien asumió como premier en 1986) se anunció un programa de privatización, a cumplirse en cinco años. La Asamblea Nacional, dominada por los conservadores, fijó las condiciones a las que debía someterse esa privatización:
* Acción “de oro”. En los casos en los que transfiriese el paquete mayoritario de una empresa, el Estado debía recibir una acción “de oro” que, durante cinco años, le permitiera vetar la resolución de los accionistas, si éstos decidieran remover algunas de las limitaciones a las que están sometidos.
* “Noyau dur”. El control de las empresas a transferir debía quedar en manos de firmas francesas. A ese fin, se reservaría entre 18 y 25% para tales firmas, destinadas a constituir el núcleo (“noyau dur”) de la empresa privatizada.
* Asignación de acciones al personal. Se reservaría 10% de las acciones para los empleados de las empresas a privatizar. Los empleados que desearan convertirse en accionistas, gozarían de un descuento.
* Limitación a extranjeros. Reservadas las porciones para el “noyau dur” y el personal, las acciones serían ofrecidas en Bolsa. Los extranjeros tendrían derecho a comprar, pero sólo hasta un tope: 20%, ya que 80% de las acciones debían quedar en manos de franceses.
Un inversor extranjero necesitaba, además, la autorización del Ministerio de Economía francés para adquirir acciones de una empresa en proceso de privatización, cuando esas acciones representaran más de 10% de la empresa estatal (5% en algunas áreas).
* No servicios públicos. Al menos en su primera parte, el programa no previó la privatización de servicios públicos. Las sociedades a privatizar eran 65: 38 bancos,13 compañías de seguros, 9 industrias, 4 financieras y una agencia de publicidad.
En 1987 se anunciaría la decisión de vender sólo 15% de las acciones de la aerolínea nacional, Air France.
La lenta privatización alemana
En la Francia de Chirac -como en la Gran Bretaña de Thatcher- la privatización estuvo sometida a cauciones, límites y salvaguardias que, entre nosotros, serían vistos como resabios de estatismo.
Lo mismo ocurrió en la ex Alemania Federal, gobernada por una coalición de derecha: los democristianos del canciller Helmut Kohl, los social cristianos de Franz Josef Strauss y los demoliberales.
El gobierno alemán privatizó dos grupos químico-energéticos: VEBA y VIAG. Lo hizo a lo largo de cinco años, en pasos sucesivos. En el caso de VEBA, vendió primero 13,7% de las acciones, luego 25,6% y más tarde 47,4%. En el caso de VIAG, dispuso primero de 40% y después del 60% restante.
En 1988 vendió 16% de Volkswagen, luego de varias postergaciones. En cambio, aplazó sus planes de aumentar el capital de Lufthansa y dejar que el aumento fuera suscrito sólo por privados: un mecanismo por el cual se proponía reducir en pequeña proporción (de 80% a 75%) la participación del
Estado en la línea aérea. El proyecto enfrentó la firme oposición de Strauss.
Ahora, el gobierno de Kohl ha separado las telecomunicaciones del Bundespost, formando una empresa -Telecom- en la cual admitirá la participación del capital privado, en asociación con el Estado.
Planes progresivos y selectivos
La privatización, en Europa, es selectiva, es progresiva, y está destinada tanto a equilibrar presupuestos como a expandir los mercados de capitales.
Para comprobar que es, en efecto, selectiva y progresiva, analicemos la situación de los servicios públicos en Alemania Occidental, Austria, Bélgica, España, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Italia, Suecia y Suiza.
Hasta ahora, el correo es, en todos esos países, estatal. El ferrocarril, también.
Las empresas de teléfonos siguen siendo estatales en toda Europa, salvo en España y -desde hace cuatro años- en Gran Bretaña. Hasta 1984, Telefónica era la única empresa de telecomunicaciones, europea, que no estaba en manos del Estado.
La electricidad es provista por empresas públicas en todos esos países, salvo en España y Bélgica – donde operan compañías privadas- y Suecia, que tiene una empresa mixta, y ahora Gran Bretaña.
El gas es estatal en todos esos países, salvo en Gran Bretaña -que lo privatizó en 1985- y Alemania, donde actúa una empresa mixta.
Sin duda, este paisaje será modificado. La privatización seguirá avanzando. Lo hará, sin embargo, al ritmo pausado que imponen la selectividad y el orden de los programas de privatización.
Dificultades para privatizar en la Argentina
Hay que analizar ahora las dificultades que tiene un país como la Argentina para encarar la privatización con el orden, la eficacia, los recaudos y los resultados que caracterizan la privatización en Europa.
La privatización es un instrumento imprescindible. Pero, en economía, decir que uno necesita algo equivalente, a menudo, es decir que está en las condiciones más desventajosas para conseguirlo. Es la paradoja del crédito: los bancos le prestan dinero a los que tienen dinero, no a quienes no tienen y, por eso, más lo necesitan.
Nuestra extrema necesidad de privatizar nos debilita. Puede llevarnos, no a una privatización -en el sentido que, hemos visto, tiene este proceso en Europa- sino a un remate, poco ventajoso y, sin embargo, inevitable.
Reparemos, ante todo, en las dificultades que, para privatizar, enfrenta cualquier país subdesarrollado:
* Estado ineficiente
En efecto, hasta para privatizar hace falta un Estado eficiente. Privatizar, en definitiva, es vender; negociar un patrimonio. En cualquier empresa, ése es un test de eficiencia: hay que saber qué se vende, en qué momento se vende, a quiénes, a qué precio, en qué condiciones. El administrador eficiente es buen vendedor. El administrador ineficiente es mal vendedor.
* Situación económica
Cualquiera que tenga algo para vender (un departamento, por ejemplo) sabe que las épocas de crisis son mal momento para vender. Esto no se ve tan claro cuando se habla de privatización, dado que muchos se han vuelto partidarios de la privatización sólo porque hay crisis.
* Inversiones
Aquel que ,en nuestro ejemplo anterior, tiene un departamento para vender sabe que, para venderlo mejor, debe invertir: las mejoras que introduzca aumentarán el precio, pagando el costo de esas mejoras y agrandando la ganancia. Pero ese conocimiento no le sirve si, lejos de tener dinero para invertir en mejoras, necesita vender el departamento como está, precisamente para hacerse de algún dinero.
Las empresas públicas requieren, también a los efectos de su privatización, inversiones que un Estado como el nuestro no está en condiciones de hacer.
* Urgencia
En definitiva, somos víctimas de nuestra urgencia. La necesidad de obtener efectivo ,y divisas, o el ansia de aliviar la carga de la deuda, empujan a vender en las condiciones menos propicias.
Es para abusar de la metáfora de Macmillan la diferencia entre venderle la platería a un coleccionista o llevarla a empeñar. Entre venderla en Sotheby´s y vendérsela a un fundidor de metales.
* Valuación
Una empresa vale lo que puede rendir. Esto es cierto, sobre todo, en empresas indisponibles, como es el caso de las que prestan servicios públicos. El comprador de una empresa telefónica no puede disponer de las centrales, de las redes. Cualquiera haya sido el costo de esos activos, la empresa vale
por su capacidad de producir ganancias. La valuación de activos sólo importa en caso de liquidación.
Mucha gente cree que, si uno vende un ferrocarril, debe exigir un precio igual a la inversión que haría falta para construir un ferrocarril igual. Le cuesta entender que la propiedad de vías y trenes sólo sirve en la medida en que su explotación devuelva la inversión y genere, cuanto antes, utilidad.
Esto puede convertirse en un freno social y político, ya que el precio de las empresas públicas, quasi quebradas, puede caer muy por debajo de las expectativas generales.
* Inflación
La estabilidad monetaria también conspira contra la eficaz privatización.
El inversor, en efecto, se guía por el costo de oportunidad. Con altas tasas de interés, el precio de toda empresa , pública o privada, baja. Esto es así, sin contar otras razones, porque muy pocos están dispuestos a arriesgar dinero en actividades que requieren largos años de amortización, pudiendo ponerlo a intereses que amortizan la inversión en uno o dos años.
* Tarifas
Para compensar tantas deficiencias, y hacer la inversión atractiva, es necesario garantizar tarifas que, sin duda, el público consideraría excesivas.
Acostumbrado a las tarifas políticas y atraído por la idea de privatización -popularmente asociada a la eficiencia y el menor costo, el público espera que, con la apertura del capital privado, los servicios bajen, en lugar de subir.
Evitar falsas expectativas
Es necesario advertir todo esto para evitar las expectativas exageradas, que nos llevarían a una frustración. Los argentinos hemos padecido muchas frustraciones, que fueron frustraciones sólo porque, antes, habíamos desarrollado expectativas desproporcionadas.
Parar la sangría del Estado
La privatización masiva nos ofrece un beneficio real e inmediato: parar la sangría del Estado. Si se lograra transferir, rápidamente, un buen número de empresas, el Estado dejaría de perder los billones de australes que hoy se escapan por los infinitos agujeros de esas estructuras empresarias
picadas y corroídas.
En tal caso, el Estado recibiría recursos y, sobre todo, vena disminuir sus necesidades de financiamiento: una disminución sin la cual toda política antinflacionaria es de patas cortas.
En cuanto a los servicios, la privatización ,que no produciría una mejora mágica e instantánea, crearía las condiciones para una mejora progresiva, fundada en la inversión y la capacidad gerencial de los nuevos operadores.
Hay algo que, definitivamente, no logrará la privatización: cumplir la ilusión de quienes creen que, si privatizáramos hoy todas las empresas públicas, el año que viene tendríamos una economía floreciente y servicios tan eficientes como en los Estados Unidos y Europa.
Miguel Angel Diez.
MOVILES Y ARGUMENTOS
Tanto en la teoría como en la práctica de la privatización, hay elementos ideológicos, razones prácticas y problemas de oportunidad.
La oleada de gobiernos conservadores, durante buena parte de la década pasada, colocó el debate político más a la derecha, incluso donde había gobiernos social demócratas. Se sostuvo con convicción que el Estado es ineficiente cuando trata de realizar por sí mismo cualquier actividad ideológica. El monopolio, y por ende la falta de competencia, conspira contra el contribuyente.
Hay también un elemento de reforma política. Expresado en palabras de Margaret Thatcher, el objetivo perseguido era transformar a Gran Bretaña en un “país de accionistas”. Es la tesis del capitalismo popular. Nada habría más democrático que fragmentar la propiedad ,no la conducción, de las grandes empresas. Los accionistas serían el cemento de una sociedad estable.
Durante los anos ´80 hubo un intento, que en algunos casos tuvo éxito, de reducir el déficit presupuestario, con una economía en auge pero con la perspectiva que, se está cumpliendo, de mayor gasto público conviviendo con la renuencia a aumentar impuestos. Una manera de financiar el gasto público y de reducir el déficit a veces es la venta de activos estatales. La privatización genera recursos que, al menos en teoría, mejoran la posición financiera del gobierno que la impulsa.
En el mundo industrializado, la privatización tiene que ver con la necesidad de fortalecer al Estado, que debe concentrarse dicen los teóricos de moda en la reforma de la sociedad y en perfeccionar la capacidad de controlar y regular, antes que de administrar empresas.
Hoy por hoy, el principal atractivo de la privatización es reducir el gasto fiscal ya que se dejan de pagar sueldos o de entregar subsidios e ingresar recursos genuinos, bien para achicar la deuda (la menor de las veces) o bien para afrontar la presión del gasto corriente, siempre en ascenso.
LOS PROXIMOS PASOS
El impulso privatizador se reactivará a partir de ahora. Esa es, por lo menos, la intención del gobierno. Ya se han privatizado ENTEL; Aerolíneas Argentinas; canales de televisión y emisoras de radio; dos áreas centrales y 2 secundarias en petróleo; mientras que los corredores viales están todavía en ambigua situación. Este es el estado actual del proceso:
* Agua y Energía Eléctrica. En el Congreso. Distribución del suministro eléctrico sujeta a concesión.
La intención es que existan numerosos oferentes y que la eficiencia que se logre en áreas competitivas -o por efecto de la regulación en áreas monopólicas se traslade al consumidor. El marco regulatorio contendrá las definiciones económicas, técnicas y legales para la prestación de los servicios y las actividades productivas en los distintos pasos de la cadena de ofertas de estos bienes.
* SEGBA. Igual que la anterior. Está en proceso de selección la consultoría técnica y pronto lo estará la asesoría financiera. Se dice que en septiembre estarían redactados los pliegos y que la adjudicación podría realizarse para marzo de 1992.
* Gas del Estado. Los mismos principios que en el caso de las dos anteriores. Se dejó sin efecto la iniciativa Dromi y ahora se llamará a licitación para la distribución y venta de gas en las áreas que se determine.
* Ferrocarriles. Además del ramal Rosario-Bahía Blanca, están el del Urquiza (propuesta en avanzado nivel de estudio) y los del San Martín y el Mitre, donde se abrirán los sobres de las ofertas el 21 de mayo. Ferrocarriles Metropolitanos será otra empresa cuya formación.se está estudiando aceleradamente.
* Obras Sanitarias. Sujeta a privatización; se estudia una concesión integral de la empresa. Se seleccionarán consultores.
Además, en el inventario de las privatizables están ELMA, los puertos, Tandanor, Forja, Carboquímica, Petroquímica Río Tercero, Polisur, Monómeros Vinilicos, Petropol, Induclor, Altos Hornos Zapla, AFNE, HIPASAM, Astilleros Domecq García, Sidinox, Petroquímicas General Mosconi y Bahía Blanca, TAMSE, SOMISA, Edesa, y el grupo de empresas dependiente del Ministerio de Defensa.