Expectativas desmesuradas, criterios equivocados y “desprolijidades” pueden llevar a una nueva frustación. La privatización no fue concebida únicamente para reducir el déficit público, ni tampoco como fórmula mágica para atraer inversiones. Incluso para privatizar bien hace falta un Estado eficiente.
Hasta ahora, las experiencias privatizadoras en Argentina han sido fuente de profundas sorpresas, tanto por la falta de información que rodeó a las operaciones; por los entusiasmos infundados que esperaban mágicos resultados; como por la identidad y peso específico de los verdaderos
propietarios en las dos sucesoras de ENTel y en el comprador de Aerolíneas.
Hay dos conclusiones -por lo menos- que se pueden extraer de lo actuado hasta ahora:
* Los principales interesados son los bancos acreedores de la deuda externa argentina. En el caso de ambas compañías telefónicas, la participación mayoritaria hasta hoy no la tienen las operadoras especializadas sino bancos que seguramente esperan encontrar interesados (que todavía no aparecen
aunque se les ofrezca un importante negocio monopólico) para transferir los títulos y recuperar parte de lo prestado al país.
* Tanto en ENTel, Aerolíneas, Ferrocarriles como áreas petroleras, es evidente el interés que despierta el proceso entre inversionistas españoles e italianos. Por lo que se percibe hasta ahora, los europeos demuestran mejor predisposición o posibilidades que los inversionistas estadounidenses.
El gobierno, en medio del acoso por acusaciones sobre corrupción, vinculaciones con el narcotráfico y justicia venal, ha querido retomar la iniciativa en el campo de las privatizaciones, un mecanismo que debe aportar recursos a las arcas fiscales al par que frenar la hemorragia del gasto público. Por eso el primer anuncio del presidente Menem al regresar de Alemania, fue sobre el envió al Congreso del proyecto de ley para privatizar SEGBA, Agua y Energía y Gas del Estado.
En los próximos meses (además de las áreas petroleras ya licitadas, ver página 23) se abordará la privatización de YPF, de cuatro ramales ferroviarios -el quinto es el de Rosario/Bahía Blanca-, de Obras Sanitarias, ELMA, puertos, empresas petroquímicas, astilleros y todo el complejo industrial ubicado en el área de Defensa.
Lo que no hay que olvidar
Hay que preocuparse más por la tarifa que por el precio de venta.
Cuando en un país se pone a la venta una empresa de servicios públicos, la oposición exige, por lo normal, que el precio sea muy alto. Si no lo es, hostiga al gobierno, acusándolo de “malvender”. No siempre se tiene en cuenta la relación precio-tarifa. Cuanto más reciba el Estado por lo que vende, más tendrá que pagar, luego, el usuario. En el caso de los teléfonos, cabía ocuparse más de la tarifa que del precio de venta de ENTel. Sin embargo, se hizo exactamente lo contrario. Sería fatal que el error se repitiera en el caso de las empresas eléctricas: electricidad muy cara puede significar que nuestra industria quede fuera del mercado internacional.
No se puede vender empresas de servicios públicos al mejor postor.
No por nada la licitación ha sido desechada por todos los gobiernos europeos que privatizaron. Si se quiere puja, hay que elegir un grupo de operadores ideales, tratar de interesarlos y luego invitarlos a hacer ofertas. O negociar con uno e invitar a los otros a mejorar precio y condiciones. Pero siempre con operadores elegidos.
Si no se entiende esto, y se insiste con la licitación, al menos habrá que ser mucho más exigentes en la precalificación, excluir las uniones transitorias de empresas e imponer fuertes garantías de oferta.
De lo contrario, la licitación es una invitación al aventurerismo.
No hay que hacerse la autocompetencia ni ponerse la soga al cuello.
El Estado no puede, mientras está vendiendo una empresa, anunciar que pondrá a la venta otras diez. Eso tira abajo los precios y entorpece la venta que está en marcha. En lo sucesivo, habrá que evitar el auto-boycott.
No habrá que caer nunca más, tampoco, en ciertas trampas. Si el Estado adjudica sin tener los waivers y después sale a busearlos, lo que hace es darles un revólver a los acreedores para que ellos se lo pongan en el pecho. Algo parecido ocurre cuando adjudica sin tener todas las condiciones
acordadas y establece una fecha fija de entrega. El vendedor debe tener, hasta el final, la manija de la venta.
El interés del mercado internacional por nuestras empresas públicas es muy limitado.
Se ha deshecho la fantasía de quiénes imaginaban que era cuestión de poner el cartel “Se Vende” a cada empresa y esperar que los inversores vinieran a hacer cola. ENTel y Aerolíneas eran -fuera del petróleo- de lo más atractivo que podíamos poner sobre la mesa. Sin embargo, ¿qué pasó?:
El capital nacional mostró un escaso interés. Ni siquiera aprovechó la oportunidad para blanquear y repatriar fondos actualmente en el exterior, incorporándolos a algún consorcio.
El mercado internacional de capitales como lo comprobó el Manufacturers Hanover cuando intentó revender su parte de ENTel no quiere empresas argentinas. Todo el mundo esta privatizando y, además, los ex países comunistas están pasando a la economía de mercado. Hay tantas
oportunidades que es difícil vender empresas argentinas.
Ni siquiera mostraron gran interés aquellos que tienen títulos de nuestra deuda; títulos que no sirven para comprar empresas en Nueva Zelanda o Checoslovaquia. Los acreedores sabían que, si cambiaban papeles por acciones, luego tendrían que ponerse con capital de trabajo para levantar
estas empresas, abatidas por años de desinversión.
La privatización no es, pues, un modo fácil y rápido de terminar con el déficit público. Tampoco es una fórmula mágica para atraer inversiones.
La voluntad privatizadora no nos exime de reformar el Estado y otorgarle eficiencia. En muchos casos, el deseo de privatizar chocará con la falta de interés del mercado. Habrá empresas que nadie querrá, ni regaladas, y que por la naturaleza del servicio que prestan no podrán cerrarse.
La privatización, por otra parte, no es una alternativa al desarrollo económico.
Esto no significa que la privatización sea una vía muerta. Significa que no es el “santo remedio” que muchos imaginaban. Llevará más tiempo del que se suponía. Tendrá un alcance menor del que se esperaba. Requerirá mucho más seriedad, competencia técnica y habilidad que las puestas en estos dos primeros casos y no podrá ser considerada un sustituto de eso que necesitamos
desesperadamente: una política de crecimiento acelerado.
En cuanto a la forma de encarar la privatización en sus futuras instancias, es útil aprender de la experiencia ajena.
Socialismo y privatización
Gobiernos socialistas, que no abdican del ideal de Estado justiciero -pero no incurren, tampoco, en el fetichismo de quiénes creen que las empresas públicas son vehículos de la justicia social-, emprendieron programas de privatización. En el caso de los gobiernos presididos por Felipe González (España), Bettino Craxi (Italia), Andreas Papandreou (Grecia) y Franz Vranitzky (Austria). Es, también, el caso -fuera de Europa- de los gobiernos laboristas de Australia y Nueva Zelanda, presididos por Bob Hawke y David Lange, respectivamente.
En Francia -donde el socialismo resistió, desde la oposición, el programa de privatizaciones que Jacques Chirac lanzó a poco de asumir, en 1986- el primer paso lo había dado un gobierno socialista.
Los exitosos “certificados de inversión” permitieron, a partir de 1984, que los privados adquiriesen acciones preferenciales (sin derecho a voto) en las empresas del Estado.
Capitalismo y privatización
En Gran Bretaña, Margaret Thatcher lanzó la privatización desde una plataforma distinta. Ella no pidió disculpas para defender aquello que otro conservador, Edward Heath, llamó “la cara inaceptable del capitalismo”. Sin embargo, no Ievantó la privatización como una vuelta a la economía pre-keynesiana. La privatización -como ella la concebía- no servía para dar marcha atrás, sino para inaugurar una nueva forma de organización económico-social: una etapa ulterior del capitalismo.
El aparato industrial del Estado británico no fue rematado. Por un lado, 40% de ese aparato fue negociado, paulatina y eficazmente, para capitalizar al Estado, que percibió, entre 1980 y 1987, 12.154 millones de libras (unos US$ 20.000 millones, al cambio actual).
Por otro lado -y éste es el aspecto del proyecto que el gobierno juzgó más importante- se utilizó ese conglomerado para difundir la propiedad y expandir el mercado de capitales a un punto que jamás hubiese alcanzado de otro modo.
El capital de las empresas a privatizar fue dividido, literalmente, en miles de millones de acciones. Al mismo tiempo, se previno el acaparamiento de acciones mediante un sistema de asignaciones, cupos y límites. El control de cada empresa fue a parar a un grupo de nuevos accionistas, titular de un
número reducido de acciones (no más de 15%). Ese grupo tiene la hegemonía sólo porque el resto del capital, atomizado, está repartido entre millones de pequeños accionistas que nunca podrían sindicarse.
El control de una empresa, privatizada con este método, se obtiene a bajo precio, comparado con lo que costaría el control en una operación tradicional, lo cual demandaría alcanzar, de alguna forma, el 51%.
Pero el grupo que obtiene así el control de una ex empresa pública debe obtener, a partir de que se hace cargo, ganancias importantes; de lo contrario, se expondrá al copamiento. En efecto, malos resultados provocarían una baja en las cotizaciones de la empresa, y entonces otros grupos -deseosos de desplazar al hoy dominante- podrían comprar acciones en la bolsa, hasta conseguir la hegemonía para sí.
El mercado de capitales masivo, derivado de la diseminación de acciones pertenecientes a antiguas empresas públicas, actúa así como un control de eficiencia empresaria. En tanto el Estado se encarga de proteger al usuario, a través de nuevos organismos, creados para vigilar a las empresas privatizadas.
La función del Estado en el modelo conservador
El Estado es concebido como sostén del mercado y garantía del consumidor.
Las funciones que, a esos fines, les asigna el modelo Thatcherista, horrorizarían a quienes -entre nosotros- creen que la privatización consiste en la primera etapa de un plan tendiente a la implantación del “laissez faire, laissez passer”.
El caso de British Telecom
* Monopolio. El gobierno le aseguró a British Telecom, antes de privatizarla, el monopolio Telefónico en todo el Reino Unido (duopolio en la City de Londres, donde coexiste con la empresa Mercury).
La Telefonía convencional constituyen “monopolio natural”, dado que las comunicaciones dependen de redes físicas, constituidas por cables que deben interconectar todos los aparatos telefónicos del país.
La duplicación de redes es técnica y económicamente inviable. Esta realidad -que comienza ya a modificarse a través de la telefonía celular y otros desarrollos tecnológicos- fue, durante años, el justificativo de la explotación estatal: dado que se estaba frente a un “monopolio natural”, no se lo podía entregar al sector privado. Moore defendió, explícitamente, el criterio contrario: sostuvo, en 1983, que “el monopolio privado produce bienes y servicios a menor costo” y el Estado es más eficaz controlando a un tercero que controlándose a sí mismo. Para impedir “cualquier abuso”, dijo Moore,
se crearía “un nuevo esquema regulatorio, administrado por un nuevo organismo de regulación”.
* Empresa mixta y veto estatal. El Estado británico -decidió el gobierno- debía conservar 49,8% de las acciones, más 750 millones de acciones preferidas y una acción única, que le otorgaría, en asuntos fundamentales, el poder de veto.
* Atomización del capital. Para el gobierno habría sido inadmisible que la empresa telefónica se convirtiera en propiedad exclusiva de un grupo. British Telecom pondría a prueba el modelo de privatización que ya hemos analizado: un modelo que, al tiempo de privatizar la empresa telefónica, el gobierno bautizó con un nombre equívoco, aunque atractivo: “capitalismo popular”.
El capital sería atomizado. El 50,2% que se puso a la venta, en 1984, fue dividido en 3.000 millones de acciones. Quedó estipulado, asimismo, que ningún accionista podía tener acciones que representaran más de 15% de los votos. Los accionistas no podrían remover, ulteriormente, ese límite: en caso de intentarlo, chocarían con el veto.
A la vez, el gobierno diagramó la estructura accionaria, asignando cupos a distintas clases de accionistas:
23,03% – de la empresa fue reservado para firmas del Reino Unido.
15,30% – para el público de Gran Bretaña.
6,69% – para inversionistas extranjeros, en las Bolsas de Nueva York, Toronto y Tokio.
5,00% – para empleados y ex empleados de la propia British Telecom.
* Privilegios al personal y a los pequeños inversores. El empleado de British Telecom que invirtió en la empresa, recibió -en proporción a lo invertido- hasta 368 acciones gratis.
El pequeño inversor, a su vez, recibió hasta 400 acciones gratis. El estímulo se justificaba por el deseo del gobierno de multiplicar el número de accionistas.
* Presidente británico. La persona que maneje British Telecom debe ser, indefectiblemente, de origen británico. Esa es otra condición puesta por el Estado. Cualquier intento de soslayarla sería frustrado por el veto.
* Regulación. British Telecom -como Mercury- quedó sometida al control de la Oficina de Telecomunicaciones (OFTEL), que está al mando de un Director General, nombrado por el Secretario de Comunicaciones para controlar a las empresas prestatarias de servicio.