¿La leyenda continúa?

Desde hace dos décadas, la presencia de Domingo Felipe Cavallo en el escenario de las decisiones políticas y económicas viene adquiriendo particular relieve en situaciones de emergencia. A principios de los años ´80, cuando estalló la crisis de la deuda externa, evitó el colapso del sector privado, con la decisión de trasladar las pérdidas económicas y patrimoniales emergentes al resto de la sociedad.

En los ´90, frenó dos brotes hiperinflacionarios, primero con el llamado Plan Bonex y luego con el régimen de convertibilidad.

Claro que, a pesar del crecimiento y de las profundas transformaciones que elevaron los niveles de productividad y eficiencia de la economía argentina, también han sido significativos los costos políticos, económicos y sociales vinculados con esos procesos.

La convertibilidad ha sobrevivido hasta ahora. Pero su continuidad está, según la mayoría de los analistas locales y extranjeros, seriamente comprometida. También abundan las dudas acerca de la solvencia a corto plazo del sector público y ­para algunos­ la del sector privado.

En este marco, y como resultado de una grave crisis política y social que aceleraba rápidamente la licuación del poder gubernamental, Cavallo vuelve a tener, cinco años después de haber renunciado al cargo de ministro de Economía, una gravitación decisiva en el rumbo del país.

El interrogante que se plantea es si, nuevamente, será capaz de revertir una avalancha de tendencias negativas. Para ensayar una respuesta a esa pregunta, es preciso examinar cómo se llegó a este nuevo capítulo de la leyenda que encarna Domingo Cavallo.

La herencia

El primer equipo económico del gobierno de la Alianza, dirigido por José Luis Machinea, se encontró frente al desafío de buscar caminos que le permitieran, simultáneamente, reducir el creciente déficit en las cuentas públicas y externas, mejorar la deteriorada competitividad de la economía y comenzar a pagar la enorme deuda social que se había acumulado en la larga década de la administración menemista.

Esos desequilibrios estaban expresados en datos contundentes:

• un déficit fiscal que amenazaba con superar, si todo seguía
  igual, los US$ 10.000 millones;
• un incremento exponencial de la deuda pública externa que arrojaba
  sombras sobre la capacidad del sector estatal de honrar los compromisos de
  pagos con el exterior;
• un déficit del balance externo de pagos que apuntaba a superar holgadamente
  4% del PBI;
• una evidente sobrevaluación del peso, que imponía límites
  estrictos al crecimiento de las exportaciones y a la competencia con la producción
  importada;
• elevados niveles de desocupación, pobreza, concentración
  de la riqueza y exclusión social.

Los compromisos electorales de la Alianza planteaban la doble exigencia de enfrentar esos desafíos y sostener, al mismo tiempo, el régimen de convertibilidad y el tipo de cambio, respetar los límites establecidos en la ley de solvencia fiscal para el déficit, el gasto público y el aumento de la deuda estatal, y preservar la continuidad de las leyes, reglamentos, decretos y contratos que regulaban el funcionamiento de las empresas concesionarias de los servicios públicos privatizados.

A todo esto se sumaban las dudas de los inversores acerca de la capacidad de gobierno de una flamante coalición de partidos que había desplazado a una gestión considerada ­al menos por ellos­ exitosa.

La receta gradualista

En este contexto, Machinea y sus colaboradores apostaron a que, si concentraban los esfuerzos en cerrar rápidamente la brecha fiscal, se produciría un círculo virtuoso: reducción de la prima de riesgo país, ingreso de capitales, caída en las tasas de interés, reactivación de la inversión y del consumo, aumento de los ingresos tributarios y, finalmente, menores niveles de desempleo, pobreza, marginalidad y exclusión social.

El primer paso fue tratar de recomponer los magros niveles de recaudación fiscal. El paquete de medidas que luego fue conocido como el impuestazo apuntaba en esa dirección. Sin embargo, resultó evidente, casi de inmediato, que las arcas fiscales no engordaban en la medida prevista.

Esto condujo al segundo paso: un drástico recorte en los gastos del Estado. Pero, aunque las cuentas públicas mostraron una mejora con respecto a los niveles de 1999, tampoco se alcanzaron los resultados buscados.

Los fracasos tuvieron un inevitable impacto en el escenario político. El permanente énfasis en el ajuste fiscal comenzó a minar las bases de sustentación social y política de la coalición de gobierno, al mismo tiempo que se multiplicaban los enfrentamientos dentro de la Alianza. La frustración era inocultable entre los dirigentes que percibían que el curso de la política económica estaba disipando las esperanzas de una sociedad que había hecho una apuesta al cambio.

Por estas razones, y porque finalmente el equipo de Machinea comenzó a convencerse de que, sin una reactivación de la economía, el ajuste fiscal podía tornarse perpetuo, comenzaron a adoptarse medidas que buscaban no sólo mejorar los niveles de competitividad sino también generar nuevas oportunidades de negocios y de inversión en el país.

Hacia allí apuntaron los paquetes de anuncios conocidos como pro-competitividad, la sanción del Plan de Infraestructura y la renegociación de algunos de los contratos de concesión de los servicios públicos privatizados.

Bajo sospecha

Sin embargo, ya fuera porque las medidas terminaban siendo paliativos menores bajo el peso de los límites impuestos por la compleja situación fiscal, o porque los problemas de gestión gubernamental demoraban la iniciación de las obras públicas y privadas, o porque la crisis política dentro del gobierno introducía un ruido creciente entre los inversores, lo cierto es que la economía local no conseguía despegar de la meseta en que se encontraba desde dos años antes. Así se fue instalando, persistentemente, entre los operadores del mercado, la sospecha de que el país no iba a poder honrar sus compromisos de pagos externos.

En ese marco, el blindaje fue el último intento de tratar de inducir una recuperación del nivel de actividad. Con el apoyo de la comunidad financiera internacional, que aportaba recursos para prevenir un eventual default de la Argentina y disposición a tolerar un déficit fiscal superior al que un año atrás se había pactado con el FMI, se esperaba cerrar, esta vez, el mítico círculo virtuoso.

Pero los desbordes que se registraron en el frente fiscal durante los dos primeros meses del año, sumados a la crisis política que ponía en tela de juicio el liderazgo de Fernando de la Rúa, terminaron por minar el magro apoyo que había logrado reunir Machinea. Su renuncia a principios de marzo puso en marcha un proceso cuyo final no es fácil prever.

El shock frustrado

La efímera gestión de Ricardo López Murphy en el palacio de Hacienda reveló, al menos, dos cosas: que ningún diseño de política económica, por técnicamente impecable que sea, puede prescindir de una validación social y política, y que la estrategia de dirigir el discurso sólo a los mercados, en el marco de un interminable ajuste, conduce inevitablemente al fracaso.

El común denominador de la táctica gradualista de Machinea y del shock fiscal que trató de imponer López Murphy fue que ambos procuraron dar fuertes señales a los mercados acerca de la solvencia del sector público para poner en marcha el consabido ­y finalmente nunca consumado­ círculo virtuoso.

Es posible argumentar que a López Murphy no se le concedió la oportunidad de demostrar que su estrategia podría haber sido exitosa. Pero no es menos cierto que los ajustes sobre los niveles de gasto y de ingresos que llevó a cabo Machinea fueron tanto o más relevantes que los que se propuso su sucesor. Lo que, a la luz de los resultados, justifica la creencia de que el rumbo elegido por López Murphy estaba, desde el comienzo, encaminado al naufragio.

El shock voluntarista

Aun desde la precaria perspectiva que brindan las pocas semanas transcurridas desde la renuncia de Machinea, todo indica que Cavallo comprendió, rápidamente, la necesidad de dar un giro importante en el discurso político y económico. Esto es: no hablarle a los mercados sino a la gente, desplazar a un segundo plano los graves problemas fiscales y de endeudamiento, reconocer que el peso se encuentra sobrevaluado en alrededor de 20% y poner el énfasis en mejorar el nivel de competitividad de la economía.

Para cambiar, lo más rápidamente posible, las mustias expectativas de los empresarios y de la población en general, Cavallo imprimió un sello de urgencia a su gestión y buscó de inmediato la sanción de un instrumento legal que fue presentado (en una deliberada evocación de la ley de convertibilidad) como la palanca necesaria para salir de la recesión, mejorar la competitividad y reducir el desempleo.

Resultaría, por cierto, ingenuo suponer que al nuevo ministro no le inquieta la delicada situación de las cuentas públicas ni lo desvela la posibilidad de entrar en una situación de default. El detalle de que diez de los catorce artículos que contenía el proyecto original de la llamada ley de competitividad se refirieran al establecimiento de un nuevo impuesto revela que el frente fiscal nunca estuvo ausente en las preocupaciones de Cavallo.

Se trata, por otra parte, de un tributo de difícil evasión, y de rápido y alto rendimiento recaudatorio. Aunque los analistas no terminan de ponerse de acuerdo acerca del monto de los recursos que podrían percibirse por esta vía, la mayoría se inclina por estimar un nivel superior a los $ 4.000 millones anuales.

Frente al recorte de gastos por $ 2.000 millones que López Murphy había anunciado como la medida necesaria para ponerse en línea con las metas convenidas con el FMI, el simple expediente de recrear el antiguo tributo sobre los cheques (ahora extendido tanto a los débitos como a los créditos en las cuentas corrientes) no sólo permitiría alejar los peligros inmediatos de un default sino que también generaría recursos para destinar a la segunda parte del programa económico.

Este segundo capítulo apunta a establecer, para las actividades que producen bienes exportables y para las que compiten con las importaciones, tipos de cambio efectivos superiores al nominal de un peso por un dólar.

Los instrumentos elegidos para alcanzar ese objetivo son la reducción de impuestos y tasas, exenciones tributarias (que podrían ser compensadas con la eliminación de las que hasta ahora se brindan a otros sectores), y la modificación de normas laborales y de seguridad y asistencia social que contribuyan a la reducción de los costos laborales.

Al mismo tiempo, también se modificarían los tipos de cambio de los sectores que producen bienes finales de consumo a través de un incremento de los aranceles de importación que se aplican a los países no integrantes del Mercosur. Como las tarifas de importación dentro del bloque regional no se pueden alterar, la idea es favorecer, con las herramientas destinadas a mejorar la competitividad, a todas aquellas actividades que en los últimos años se vieron negativamente afectadas por la competencia brasileña.

El tercer eje del programa pasa por el estímulo a la inversión en bienes de capital a través de la reducción de los aranceles de importación extra zona. Los productores locales perjudicados por esa decisión serían compensados con un reintegro. Los costos fiscales asociados con esas medidas serían financiados mediante el aumento de los aranceles a los bienes finales y, si no fuera suficiente, con los recursos generados por el nuevo tributo.

Otra inicitiva destinada a fomentar el proceso de inversiones es la creación de contribuciones y tasas que financien nuevos proyectos en el área de infraestructura, además de los ya previstos en el plan vigente.

El cuarto ingrediente de la receta es la reforma del Estado. Pero, como los resultados en este terreno suelen apreciarse sólo a mediano y largo plazo, parece poco probable que se encuentre entre las prioridades del nuevo ocupante del palacio de Hacienda.

Pronóstico reservado

Más allá de que, en el discurso político y económico, la necesidad de un ajuste fiscal haya sido sustituida por la de poner en marcha políticas de reactivación y de mejora de la competitividad, las posibilidades de éxito de la estrategia seguirán dependiendo, como hasta ahora, de la evolución de la economía mundial y ­no en menor medida­ del rumbo que tome la crisis política que agobia al gobierno.

Por lo pronto, si la recaudación del nuevo tributo no dejara un saldo importante para destinar a la recuperación de los niveles de competitividad, el programa económico quedaría limitado a un nuevo ajuste en las cuentas públicas a través de un incremento de la presión tributaria. Y, nuevamente, se estaría apostando a que el ajuste induciría el círculo virtuoso del crecimiento.

Las estimaciones en la materia se apoyan en los datos monetarios de los años recientes, cuando la recesión económica era el escenario dominante. De ahí que podría considerárselas como un escenario de mínima.

Pero, por otra parte, el contexto económico mundial muestra, en la actualidad, crecientes complicaciones. Son cada vez más los analistas que comienzan a advertir que Estados Unidos podría sumirse en una fase recesiva de incierta duración.

Luego de una moderada recuperación, la economía japonesa parece encaminarse a una nueva etapa de depresión. El mismo pronóstico se aplica en el caso de Corea. Y algunos miembros de la Unión Europea ­particularmente Francia y Alemania­ están mostrando síntomas de menor actividad.

En este escenario podrían registrarse varias malas noticias para la Argentina:

• un auge de tendencias proteccionistas en conflicto;
• fuerte volatilidad en las cotizaciones de las divisas;
• caída significativa en los precios de los bienes que la Argentina
  comercializa en los mercados mundiales; y
• un desplazamiento del flujo de los capitales hacia los mercados más
  seguros en detrimento de los emergentes.

El único beneficio para el país provendría de la disminución de las tasas de interés que habitualmente acompaña a todo proceso de caída en los niveles de producción y comercio mundial.

Brasil también padecería las consecuencias del deterioro global. Pero, a diferencia de la Argentina, cuenta con la posibilidad de recurrir a todos los instrumentos de política económica. De modo que no sería sorprendente que la cotización del real fluctuara fuertemente, lo que a su vez afectaría la capacidad competitiva de los productores argentinos.

La sombra de la política

A la hora de indagar en las perspectivas, no puede soslayarse la potencialidad destructora de la crisis política en el seno del gobierno. En ese sentido, es preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que solía señalarse durante la gestión de Raúl Alfonsín, el justicialismo ha estado lejos de plantear una oposición sistemática a las iniciativas oficiales. Lo que no hace más que confirmar la impresión de que el problema político central está dentro de la propia coalición gobernante.

Durante los años dorados de la convertibilidad (1991-1994), que contribuyeron a cimentar aún más la imagen de Cavallo como piloto de tormentas, las pugnas internas de la administración Menem no afectaron la capacidad de gestión ni el liderazgo presidencial.

Por otro lado, eran más altos los precios de los commodities que exporta la Argentina, las tasas de interés se situaban en niveles más bajos, el dólar estaba menos sobrevaluado, la economía de Brasil demandaba crecientes flujos de productos argentinos, la producción y el comercio mundial se encontraban en franca expansión, el país tenía importantes activos públicos para vender, y el nivel de endeudamiento y el servicio de la deuda eran significativamente más bajos.

Condiciones, todas ellas, que muestran un signo inverso en este comienzo de un nuevo episodio en la leyenda de Domingo Cavallo.