A principios de 1990, luego de casi dos décadas de vigencia del régimen de Pinochet, un nuevo gobierno elegido democráticamente se hizo cargo del poder en Chile.
En el diagnóstico que sirvió de base para el diseño de las políticas económicas de las autoridades del gobierno democrático había tres premisas fundamentales: primero, la estabilidad macroeconómica era crucial para explicar el éxito chileno en relación con otros países de la región y debía ser
defendida; segundo, el dinamismo que estaban mostrando las exportaciones era clave para mantener el crecimiento y, por ende, el tipo de cambio real no debía apreciarse; tercero, era necesario utilizar los instrumentos fiscales para satisfacer las demandas sociales, pero ello no podía hacerse en desmedro del equilibrio fiscal.
La forma estricta en que las variables financieras, fiscales, cambiarias y monetarias fueron manejadas creó un marco de estabilidad que rindió frutos apreciables. Entre 1990 y 1993, la economía creció a una tasa anual promedio de 6,3%, los salarios reales aumentaron de manera significativa y, al mismo
tiempo, la inflación -que al retirarse el gobierno militar superaba el 20%- se redujo a alrededor de 12%.
En verdad, el factor que produjo los cambios de mayor significación durante el actual período democrático no tuvo su origen en Chile sino en el contexto internacional. Ese factor fue el vuelco espectacular en las condiciones del mercado internacional de capitales. Entre fines de los ´80 y la presente década, se pasó de una situación de escasez de crédito con altas tasas de interés a otra de creciente acceso de los países latinoamericanos a las fuentes voluntarias de crédito y bajas tasas de interés internacionales. Asimismo, se produjo una fuerte reactivación de la inversión extranjera directa en la región. Dado que al momento de producirse esta reversión Chile era la economía
latinoamericana que aparecía como más exitosa, pudo beneficiarse de manera sustancial con las nuevas condiciones. En realidad, en los noventa, el problema de Chile iba a ser el de cómo manejar el continuo exceso de fondos provenientes del exterior de forma de evitar que tal exceso generara desequilibrios macroeconómicos difíciles de controlar.
A partir de 1991, con el objeto de aliviar la presión del exceso de entradas de capital sobre el tipo de cambio, las autoridades económicas comenzaron a flexibilizar las normas para las salidas de capital.
Como consecuencia, a fines de 1993, las inversiones chilenas en el exterior ya totalizaban US$ 1.040 millones. El destino privilegiado de estas inversiones ha sido la Argentina.
Al enfrentar el peligro de una apreciación cambiaria, las autoridades chilenas han dejado en claro que la lección de la crisis de 1982 -incentivada en parte por el atraso cambiario- ha sido tomada en cuenta. En todo el período desde 1990 en adelante, la política económica pivoteó sobre la necesidad de mantener hasta donde fuera posible un tipo de cambio competitivo. No se dudó en intervenir en el mercado de capitales ni en ir en contra de las tendencias. Las autoridades volvieron a actuar sobre la base del principio del pragmatismo que tan buenos resultados le dio a Chile a partir de 1985. No obstante ello, las presiones de la entrada de capital eran tan fuertes que lo que esas políticas
lograron fue impedir una apreciación mayor. En un contexto de mayor apertura del comercio exterior, el resultado final fue el de un aumento del desbalance comercial en 1993. Por primera vez desde 1982, en 1993 Chile pasó a experimentar un déficit en la balanza comercial de alrededor de US$ 1.000 millones. Ello, a su vez, llevó a que el déficit de cuenta corriente se aproximara a un nivel de cerca de 5 puntos del PBI.
Sin lugar a dudas el proceso de ajuste y transformación estructural chileno puede considerarse como el más exitoso y robusto de los llevados a cabo en América latina. En la actualidad la economía chilena lleva diez años ininterrumpidos con tasas de crecimiento positivas.
Tres aspectos de este proceso vale la pena destaca a modo de conclusión. El primero es que el sector privado, a través del tiempo, ha ido ganando creciente liderazgo. El segundo es que la competitividad externa de la economía se ha visto sustancialmente robustecida. El tercero es que en la consecución de estos resultados el sector público jugó un papel fundamental.
Los indicadores del afianzamiento en el dinamismo privado son múltiples. Un dato fundamental en relación con esto es que tanto la inversión como el ahorro privados se han recuperado de manera sistemática a partir de los bajos niveles a que habían llegado durante la crisis de los años ´80. En la actualidad, la inversión total sobrepasa 25% del producto mientras que el ahorro nacional se ubica en alrededor del 20%.
Tan importante como lo anterior es el hecho de que la economía chilena ha logrado una diversificación creciente de su estructura exportadora, aun cuando todavía es sumamente dependiente de los recursos naturales y su procesamiento. En 1977 las exportaciones tenían una participación en el PBI de 15% y hoy rondan el tercio. Asimismo, debido a la dinámica del resto de los
rubros, las exportaciones tradicionales de cobre han ido perdiendo participación en forma sistemática.
El sector público jugó un papel cuya importancia en el ajuste chileno sería difícil exagerar. Esto resulta en cierto sentido paradojal, porque, a diferencia de otros países de la región, la crisis chilena de principios de los ´80 fue fundamentalmente una crisis del sector privado. Sólo cuando el sector
público fue en auxilio de la estabilidad (sobre todo financiera) de la economía privada comenzaron a observarse desbalances fiscales de cierta magnitud. No obstante ello, el sector público estuvo en condiciones no sólo de manejar tales desequilibrios sino que, además, obtuvo un notable éxito en asegurar la recuperación del sector privado.
En realidad, cuando se analizan los rasgos estructurales básicos de la economía chilena no sorprende que el sector público haya tenido un papel tan importante. La relación entre el gasto del gobierno y el PBI es de alrededor de 30%. Las empresas públicas, por su parte, tienen un nivel de gasto que
fluctúa en torno de 20% del producto y un nivel de ingresos superior a 30%. Durante el período de ajuste de los 80´, las políticas de reforma estructural no cambiaron significativamente estas relaciones.
Las Lecciones.
El caso chileno pone de manifiesto con claridad que el éxito de las reformas estructurales se vio facilitado por la existencia de un Estado financieramente fuerte y con capacidad de decisión. Muchas veces, la imagen que se tiene de la experiencia chilena es la de un Estado prescindente y un sector privado autónomo y autofinanciado. No es así. Las autoridades acudieron en ayuda del sector privado de muchas maneras diferentes y altamente creativas. Entre ellas cabe mencionar las políticas fiscales anticíclicas que llevaron a un aumento de la participación del gasto público tanto corriente como de inversión en el producto cuando la inversión y el gasto privados se debilitaron; los enormes subsidios asignados al sistema financiero privado mediante la actuación del Banco Central durante la crisis financiera; los subsidios otorgados a la inversión interna y extranjera a través de los programas de capitalización de deuda que se calculan en 46% del valor total de las inversiones; la intervención en el mercado de capitales imponiendo encajes para los créditos de corto plazo con el objeto de defender la paridad cambiaria. Asimismo, otro rasgo característico del pragmatismo chileno es que la política de privatizaciones no incluyó la enajenación de las empresas del cobre que están en la base de la alta participación y de la influencia del sector público en la economía.
En definitiva, del análisis de la terapia aplicada por Chile para manejar la crisis y retomar el crecimiento surgen dos lecciones importantes. La primera es que, efectivamente, la transformación estructural (las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de la economía y el fomento de las
exportaciones) tuvo un papel central para incentivar la creatividad del sector privado. La segunda es que las herramientas aplicadas para fortalecer al sector privado y aumentar la competitividad externa de la economía fueron mucho más heterodoxas que lo que el discurso de las autoridades económicas chilenas deja normalmente entrever.
Quizá la conclusión más general que puede sacarse de la experiencia de política económica de Chile es que el pragmatismo parece ser el mejor principio a aplicar a la hora de resolver los problemas planteados por la política económica y que rasgos estructurales -tales como que el sector público posee el mayor recurso natural de la economía- terminan por determinar profundamente el tipo de políticas económicas que resultan factibles.
José María Fanelli *
* El autor es investigador titular del Centro de Estudios de Estado y Sociedad y profesor en la facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.