La Argentina se encuentra llevando a cabo un profundo proceso de transformación estructural orientado a aumentar la participación del sector privado y los mercados en el funcionamiento de la economía, así como a integrar de manera decidida a la economía con el resto del mundo a través de
la apertura comercial y financiera. En este proceso no está sola. Son varios los países latinoamericanos que están experimentando con políticas similares. Sin embargo, debido a que el proceso argentino es uno de los más audaces, y debido también a que en la mayoría de los países estos programas se han comenzado a implementar recién en esta década, es poco lo que puede
aprenderse mirando las experiencias de los vecinos.
Esta regla general, sin embargo, tiene una excepción de gran importancia: el caso chileno. En Chile el proceso de apertura externa y desregulación interna lleva ya exactamente dos décadas. De ahí la creciente relevancia que el análisis de la economía chilena adquirió en los últimos años como
parámetro de comparación y como espejo donde mirar el futuro de la Argentina. Hay un problema, sin embargo: la mayor parte de las veces la visión que se tiene de la experiencia chilena no se basa en un estudio serio de lo que realmente ocurrió en la economía de ese país durante el proceso de
transformación ni en un análisis sistemático de las políticas que efectivamente se aplicaron.
En este trabajo se intenta un análisis relativamente exhaustivo de la experiencia chilena. De él surgen, al menos, dos conclusiones. La primera es que el proceso de cambio estructural en Chile exhibe facetas sumamente complejas que no se condicen con la simplicidad de la imagen que se ha
hecho popular en los últimos años. La segunda es que es justamente la riqueza del proceso de cambio estructural lo que convierte al caso chileno en una fuente inapreciable de aprendizaje. Aun cuando el proceso como un todo está mostrando un éxito apreciable en los últimos diez años, la experiencia no fue lineal ni estuvo exenta de dificultades. Existen dos subperíodos claramente
identificables que contrastan fuertemente en lo relativo al grado de éxito alcanzado por la reforma.
El primero va de 1974 a 1985. En estos primeros años se cometieron errores groseros en el diseño y la implementación de las políticas que se tradujeron en una profunda crisis económica y financiera a partir de 1982. El segundo se extiende desde mediados de los ´80 hasta la actualidad.
Específicamente, en 1985, la situación de crisis comienza a dar un vuelco positivo que conduce a un proceso de creciente afianzamiento de la estabilidad y el crecimiento que termina de consolidarse en la década actual.
En el período comprendido entre el derrocamiento del gobierno de Salvador Allende y fines de la década del 70´, el gobierno militar puso en práctica una serie de medidas de reforma estructural orientadas a liberalizar la economía. Tan importantes como las medidas de reforma fueron las orientadas a racionalizar el sector público. Como consecuencia de estas políticas, exceptuando el mercado de trabajo, prácticamente todos los mercados habían sido desregulados hacia fines de los ´70 y principios de los ´80.
Por aquellos años, las medidas de liberalización y ajuste parecían estar dando sus frutos rápidamente en la medida en que la economía estaba pasando por una etapa de alto crecimiento. Luego de la profunda recesión de 1975 en que el producto había caído en más de 12%, entre 1976 y 1980 este último aumentó a una tasa anual promedio de 7,5%. Todo ello en un contexto en que el gobierno
estaba generando un superávit significativo y la economía se monetizaba rápidamente.
Sin embargo, cuando se observa la evolución de la economía en forma más desagregada, las conclusiones que surgen son algo menos optimistas. El proceso de crecimiento estaba sustentado en un nivel de gasto interno elevado y el saldo de la balanza comercial resultó negativo en forma sistemática.
En segundo lugar, aun cuando el nivel de gasto era alto, el gasto en bienes de inversión no lo era. El coeficiente inversión/producto se ubicó, entre 1976 y 1980, en un modesto 17%. Este hecho ponía en duda que el proceso de crecimiento que se estaba registrando fuera a sostenerse en el largo plazo.
En tercer lugar, también generaba dudas sobre la robustez del proceso de crecimiento el hecho de que no se estaba generando el incremento que se esperaba en el ahorro nacional, que entre 1976 y 1980 sólo financió 76% de la inversión bruta. Consecuentemente, el uso del ahorro externo pasó, de
registrar valores negativos en 1976, a representar más de 7 puntos del PBI en 1980. La mayor dependencia de los flujos de capital externo, junto con la persistencia del déficit comercial, incrementó fuertemente la vulnerabilidad de la economía a los shocks de origen externo.
Entre las políticas aplicadas en la segunda mitad de los ´70 hubo tres que tuvieron un papel especialmente determinante en la generación de los desequilibrios macroeconómicos: la liberalización del sistema financiero, la desregulación del flujo de capitales del exterior y la política de corto plazo que -a partir de febrero de 1978 y al igual que ocurría en la Argentina con la tablita de
Martínez de Hoz- comenzó a apoyarse en el tipo de cambio como instrumento antiinflacionario.
En el período 1981-82, los desequilibrios se agravaron pronunciadamente. Al mismo tiempo, se produjeron fuertes cambios adversos en el escenario internacional. Ambos hechos tornaron inviable la estrategia de elevado gasto interno financiado con endeudamiento externo. Los intentos por mantener la política económica sin cambios colapsaron finalmente con la devaluación de junio de 1982. Entre esa fecha y la asunción de Hernán Büchi en la conducción de la economía en 1985, se sucedieron una serie de intentos de estabilización muchas veces contradictorios (como el abandono de la austeridad por políticas más expansionistas en el ´84) que implicaron no sólo el abandono de la
política cambiaria sino también de muchos de los dogmas no intervencionistas sostenidos desde la década anterior.
El Ajuste Exitoso.
La debacle del primer intento de liberalización económica en el marco de la crisis de la deuda tuvo efectos devastadores sobre la economía chilena. Basta mencionar que la relación deuda externa-PBI superó holgadamente el 100%. Esta situación de sobreendeudamiento, al incrementar sensiblemente
los intereses a pagar, tuvo como efecto una fuerte disminución del ingreso nacional, que a su vez se vio agravada por la caída de los términos del intercambio. Mientras en el último quinquenio de la década de los ´70 los pagos al exterior habían representado 2,4% del PBI, durante el siguiente decenio
la proporción se triplicó, al llegar a 7,7%.
Esta situación de desarticulación económica comenzó a revertirse a partir de la asunción de Büchi en febrero de 1985, cuando se pone en práctica un nuevo programa de ajuste y reforma estructural.
Entre 1986 y 1990 el producto creció a una tasa anual promedio de 6,5%, mientras la tasa de desocupación se reducía en más de 20 puntos porcentuales a partir del pico de 31,3% en 1983.
En realidad, esta etapa abarca dos subperíodos claramente diferenciados. El primero, de ajuste severo, se extiende hasta alrededor de 1989. A partir de entonces, se pasa a una etapa de fuerte incentivo al gasto doméstico con una política monetaria mucho más expansiva. Este cambio de orientación en la política estuvo claramente motivado por razones electorales. De hecho, el cambio de dirección en favor de la incentivación de la demanda doméstica fue tan brusco (en 1989 el PBI creció 10%) que las primeras medidas económicas del gobierno democrático tuvieron que orientarse a enfriar la economía mediante una política monetaria más austera.
Las claves del éxito alcanzado consistieron en una pragmática combinación de medidas ortodoxas de incentivo al desarrollo del sector privado y los mercados y un fuerte activismo estatal respaldado en la sólida posición financiera del sector público chileno. Cabe destacar, no obstante, que los logros alcanzados en esta etapa estuvieron correlacionados también con el fuerte mejoramiento de las condiciones externas enfrentadas por la economía chilena.
A pesar de que la crisis obligó al gobierno a un mayor grado de intervención en los mercados e incluso a retroceder en el proceso de apertura de la economía, la orientación general no cambió y en algunas áreas fundamentales se profundizó. Entre las reformas orientadas a incentivar el papel de los mercados y del sector privado destacan la reprivatización del sector financiero, los programas de conversión de deuda y la segunda fase de las privatizaciones.
El costo fiscal de la recomposición del sistema financiero -y por ende el monto del subsidio recibido por el sector privado- fue enorme: alrededor de US$ 9.000 millones. Luego de la reestructuración, el sistema funcionó apreciablemente bien en un contexto mucho más estricto de supervisión bancaria.
Ello hizo que Chile estuviese en condiciones de evitar los extremos desequilibrios financieros que se produjeron en otros países -como en el caso de la Argentina, por ejemplo- que habían sufrido el mismo tipo de colapso debido al fracaso del experimento de liberalización.
En cuanto al mejoramiento de las condiciones externas, hay tres elementos importantes: la recuperación de los términos del intercambio, el fuerte aumento de las exportaciones y el acceso privilegiado de Chile al financiamiento internacional. Estos hechos, que resultaron cruciales para el éxito del ajuste, diferencian significativamente la economía de Chile de la experiencia de otros países latinoamericanos altamente endeudados como la Argentina, México o Brasil.
Las exportaciones mostraron una evolución muy positiva en este período no sólo por la recuperación de los precios (términos del intercambio), sino también por el fuerte aumento en las cantidades exportadas. Entre las medidas de incentivo a las exportaciones la fijación de un tipo de cambio real elevado fue fundamental. Ello mejoró apreciablemente la rentabilidad de la producción de bienes transables. En 1985, el tipo de cambio real subió 29% por encima del ya elevado nivel que había alcanzado en 1984 y tendió a mantenerse en los años siguientes. En este contexto, la proporción exportada del producto pasó de 22,8% en 1980 a 35,1% en 1989 y, como consecuencia, la liquidez del
país en términos de divisas internacionales tuvo un vuelco muy positivo.
Uno de los rasgos distintivos de este período fue el alto grado de activismo del sector público. Las medidas fiscales aplicadas jugaron un papel fundamental para ayudar al sector privado en su recuperación a partir de la crisis de principios de los ´80. En los años críticos del ajuste, el gobierno gastó alrededor de 2,5% del producto adicional en subsidios por desempleo, programas de empleo de emergencia y otros programas destinados a moderar los impactos sociales de la reestructuración de la economía.
La política seguida en relación con la inversión pública también coadyuvó significativamente a sostener el nivel de la demanda doméstica. En buena parte de los países latinoamericanos el sendero temporal de la inversión del gobierno durante el período de ajuste fue más bien en sentido contrario
del observado en Chile.
A partir de 1984 se implementó un programa de reducción en los impuestos directos con el objetivo de incentivar el ahorro y la reinversión de utilidades. Este programa significó una pérdida para el fisco de alrededor de dos puntos porcentuales del PBI y, por ende, un incremento en el ingreso disponible de los particulares de igual magnitud. Asimismo, la reforma previsional de 1981 generó
un desbalance fiscal que se estima en alrededor de cuatro puntos del producto. Las medidas de reducción de la carga tributaria directa para el sector privado, no obstante, no se reflejaron en una evolución negativa de la recaudación global como porcentaje del producto. Durante toda la década, la presión tributaria mostró una variabilidad muy reducida, fluctuando permanentemente entre 19% y 20% del PBI.
La estructura tributaria de Chile tiene la particularidad de que más de 50% de la recaudación se origina en impuestos ligados a transacciones relativas al comercio exterior. Este rasgo estructural implica que tanto la devaluación real de los ´80 como el aumento del precio del cobre tuvieron un efecto benéfico sobre los ingresos fiscales. Justamente es este efecto el que determinó que dentro de la estructura impositiva pudiera compensarse la reducción en los impuestos directos de forma tal de mantener la presión tributaria constante.
No debe olvidarse, sin embargo, que los logros de este período no se alcanzaron sin antes pagar un alto costo en términos sociales. Los recursos fiscales demandados por el subsidio al sector financiero de hecho indujeron un cierto efecto de crowding-out (desplazamiento) sobre la posibilidad de
expandir el gasto social para amortiguar las repercusiones del ajuste de la economía. La necesidad de apoyar el sistema financiero y al sector privado redujo a su mínima expresión las políticas públicas orientadas a paliar los efectos de la alta tasa de desempleo. Según las estadísticas de PREALC, por
ejemplo, en Santiago la proporción de hogares en condiciones de pobreza e indigencia, que era de 28,5% en 1969, alcanzó a 40,3% en 1980 y aumentó nuevamente en el período de ajuste, para ubicarse en 48,6% en 1987.