La Argentina de los ’90

Como en otros países de la región, el programa de reformas estructurales de principios de los noventa se implementó en la Argentina juntamente con diversas medidas tendientes a atacar los profundos desajustes macroeconómicos ya que la estabilización resultaba imprescindible para lograr cambios efectivos en el régimen económico. Más aun, en muchos casos no es posible distinguir a cuál de estos objetivos apuntaban algunas acciones específicas. La estabilización y su impacto sobre el consumo, el clima favorable para la inversión y la posibilidad de financiamiento internacional permitieron revertir el estancamiento productivo y dar inicio a un proceso de expansión que repercutió muy favorablemente sobre el empleo a lo largo de 1991 y 1992. Sin embargo, rápidamente comenzaron a operar factores que reducen la generación de empleo por unidad de producto y llevaron a que la ocupación agregada se estancase o aun cayese en períodos de fuerte aumento del nivel de actividad, como en 1993 y 1994. Por un lado, la expansión económica permitió ocupar capacidad instalada ociosa y un mejor aprovechamiento de la mano de obra ocupada en la producción. Pero más importante fue el impacto de la reestructuración productiva derivada de las reformas estructurales ­apertura, desregulación, privatizaciones­, de la reanimación de la inversión y de la apreciación cambiaria. Ellos tendieron a morigerar la elasticidad empleo-producto de la economía tanto por sustitución de trabajo por capital e insumos importados como por la elevación de la productividad conjunta de los factores. Ambos efectos se manifestaron a nivel mosoeconómico y microeconómico. En el primer nivel, se observó un avance relativo de las actividades intensivas en capital, en insumos importados y en recursos naturales y un retroceso relativo ­con mortandad neta de empresas­ de las intensivas en trabajo. A nivel de las unidades productivas, se registraron procesos de racionalización de la producción ahorradores de mano de obra.

La mejora de la eficiencia obedeció, en el caso de los bienes transables, a la mayor presión competitiva que significó la apertura comercial y la apreciación cambiaria. Tanto para la producción de transables como de no transables ejercieron asimismo influencia la disminución de los precios relativos de los bienes de capital y la facilidad de acceder a tecnología moderna. Esta última fuente debió haber resultado particularmente importante para un aparato productivo que, como el argentino, estaba tecnológicamente atrasado. La concentración de la oferta en algunos mercados importantes constituyó otro factor que contribuyó a la significativa elevación del producto por persona ocupada.

La lenta expansión de la demanda de trabajo que provocaron estas variables y la recuperación de la tasa de actividad ­que había venido creciendo lentamente en los años ochenta­ derivaron en un aumento del desempleo a partir de 1993. La elevada desocupación ­que llegó a 12,2% en octubre de 1994­ fue uno de los rasgos que caracterizaron desde ese momento al mercado de trabajo urbano.

La recesión de 1995 ligada a la crisis internacional impactó fuertemente sobre la ocupación al agudizar la tendencia declinante del nivel de actividad que se venía observando durante los meses anteriores. La consecuencia fue una expansión inusitada del desempleo abierto, el que superó 18% en ese año. No obstante esta presión de la oferta excedente de trabajo, continuó observándose durante la recesión la pérdida de peso relativo del sector informal, proceso que ya había comenzado a principios de los noventa y que también se verificó a lo largo de 1993 y 1994 cuando el empleo formal se estancó y la desocupación abierta alcanzó niveles muy elevados. Este comportamiento de la informalidad, que abarcó a todos sus componentes ­esto es, tanto a trabajadores independientes como a asalariados de pequeñas unidades productivas­, representa una reversión del que había prevalecido desde mediados de los setenta.

La recuperación posterior al episodio tequila ­de intensidad similar a la experimentada durante los cuatro primeros años de la convertibilidad­ ha ido acompañada de una expansión muy significativa de la ocupación, aun cuando ella ha exhibido una estructura peculiar, tal como se señaló más arriba.

Resulta difícil poder desentrañar las características típicas del mercado de trabajo del régimen económico que va emergiendo debido al escaso tiempo transcurrido desde que se pusieron en marcha las reformas estructurales, los efectos que tienen los procesos de reconversión y la existencia durante estos años de episodios cíclicos. Por lo tanto, no se disponen de bases suficientemente sólidas como para anticipar la preeminencia de algunos de los escenarios para el futuro que pueden imaginarse en cuanto a la evolución de la ocupación. Más allá de los ciclos generados por eventuales shocks externos, se puede aceptar la hipótesis de trabajo de que el proceso de transformación productiva vaya teniendo lugar a través de distintas fases.

El debilitamiento de la elasticidad empleo-producto durante los primeros años de los noventa fue particularmente agudo. La elevación de la misma a partir de 1996, con el consecuente significativo aumento de la ocupación, podría sugerir que las dificultades iniciales de empleo eran transitorias y consecuencia del impacto de la reconversión de muchos procesos de trabajo y la reestructuración productiva que habría consistido en un catch-up tecnológico. En particular, la incorporación de cambio técnico (incorporado y no incorporado) ejerció su influencia de manera más intensa en los primeros años de la convertibilidad.

Sin embargo, la insuficiente perspectiva temporal y el papel jugado por una serie de factores ­que se detallan a continuación­ sugieren que la creación de empleo por unidad de producto en los próximos años podría ser menor que la representada por los recientes más altos niveles de elasticidad. Si bien la reestructuración habría avanzado en muchas ramas ­principalmente de transables­ cabe esperar que la ampliación futura de su capacidad productiva sea asimismo más ahorradora de mano de obra que la del pasado. Por otra parte, debe preverse la continuación de los ajustes de los aparatos productivos de varias actividades ­principalmente no transables­ incluida la de los sectores públicos de diversas jurisdicciones provinciales y municipales. A título de ejemplo, cabe recordar que es amplio aún el margen para la introducción de tecnología ahorradora de mano de obra en la construcción. En el sector financiero se espera que prosiga tanto la concentración del mercado como la introducción de nuevos procesos de trabajo, fenómenos ambos que también redundarán en fuertes crecimientos de la relación producto/empleo. Ya se han hecho notar en el sector de comercio minorista los efectos de la instalación de grandes empresas. Hasta ahora, sin embargo, puede postularse que el impacto neto sobre el empleo en este último sector es levemente positivo ya que los pequeños negocios que disminuyen sus ventas por el desvío de clientes hacia los supermercados ajustan, en primer lugar, reduciendo sus ingresos y sólo con posterioridad, el empleo. De cualquier manera, la expansión de la ocupación que registró la rama en los últimos dos años difícilmente sea repetible, al menos en lo que hace a los puestos formales. Asimismo, la creación de puestos de trabajo a través de los programas activos de empleo contribuyó a atenuar la expansión de la productividad laboral. Esta última variable creció a 3,9% anual entre 1995 y 1997 pero lo habría hecho a 4,4% si se excluye del cómputo a la administración pública.

Por otro lado, las dudas sobre la sostenibilidad de la actual elasticidad empleo-producto no implican que deba esperarse que en el futuro prevalezca la registrada entre 1991 y 1994 la que, como fue señalado, resultó muy baja como consecuencia de que a lo largo de estos años se experimentó la etapa más aguda de la reconversión productiva.

Como los desarrollos de la ocupación en la industria no han sido ­y lo serán aun menos en el futuro­ determinantes de lo que acontece con el empleo total, un tema central de indagación debería ser el de los factores que pueden operar favorablemente sobre la demanda de trabajo en servicios. Esta es una temática que trasciende a la del mercado laboral e implica analizar la capacidad del régimen económico para generar una dinámica de la demanda agregada que posibilite aumentos de la de mano de obra formal suficientes como para dar cuenta de la expansión de la oferta laboral. Desde el lado estricto de la cuestión del empleo, cabe señalar que el desarrollo técnico lleva a la necesidad de prever que la elasticidad “normal” en servicios ­y quizá también en sectores como construcción­ será en el futuro menor que la histórica aunque mayor que la correspondiente a la manufactura y también que la experimentada entre 1991 y 1994. Ambos factores ­la demanda dirigida a los sectores proveedores de servicios y la demanda derivada de trabajo de estas actividades­ deben verse de manera interrelacionada. Sectores como los servicios a las empresas que han crecido de manera más acelerada ­vigilancia, limpieza­ tendrían elasticidades más altas pero no parece razonable suponer que su producción siga creciendo tan aceleradamente. El rápido desarrollo reciente de estas ramas habría respondido, al menos en parte, a la reorganización de procesos de trabajo que derivaron en la subcontratación de ciertas tareas.

La mayor elasticidad empleo-producto de 1996 y 1997 podría entenderse
a partir de la reducción del costo laboral total derivado de la disminución
de las contribuciones patronales reseñadas en el primer apartado de la
sección anterior así como de algunas medidas flexibilizadoras
implementadas.¹ Sin embargo, este argumento resulta debilitado
por la elevada proporción con la cual contribuyó el empleo no
registrado a esa expansión de la ocupación total. Si bien el empleo
registrado tuvo efectivamente un comportamiento muy dinámico, no deja
de llamar la atención que, frente a una disminución del costo
laboral, la proporción de puestos no registrados, en lugar de disminuir,
se vio incrementada.

La poca relevancia que tendría el cambio en el marco regulatorio, para explicar los elevados niveles de desempleo, surge también de un documento reciente de Galiani y Nickell (1998), quienes estiman que la tasa de desocupacion de equilibrio de la Argentina varía entre 5 y 10,9%, si se computa con los costos y otras regulaciones previas a 1996, y entre 4 y 8,4% si se lo hace con los vigentes a partir de ese año.

Un rasgo perturbador de la elasticidad empleo-producto más alta registrada en los últimos tiempos es la menor calidad de los empleos. Ha habido un aumento de la precariedad que se verificó, precisamente, en un contexto de fuerte aumento de la ocupación total. Este comportamiento, que puede morigerarse en el futuro, no desaparecerá y parece llamado a constituirse en una nueva característica de la estructura del empleo urbano argentino. Cambios realizados ­y programados­ en la institucionalidad del mercado de trabajo pueden resultar en que se consagren legalmente prácticas de empleo que descargan en el asalariado una parte creciente del riesgo productivo.

En definitiva, los rasgos que van conformando la nueva realidad laboral sugieren que la disminución de los altos niveles de desempleo requiere de un crecimiento de la producción sostenido que proceda a tasas superiores a las experimentadas históricamente en el país. De verificarse tal situación, es posible que se alcancen aumentos también sostenidos de la demanda de trabajo agregada. Pero aun cuando se logren cambios favorables a nivel cuantitativo no existen garantías de que se elimine la tendencia hacia una mayor precarización ni los considerables bolsones de subempleo.

Sin embargo, la sostenibilidad de un crecimiento elevado es todavía un tema de discusión. Por un lado, existe una clara deficiencia del nivel de ahorro interno que está siendo cubierta por la importante afluencia de capitales externos por lo que cabe interrogarse acerca de la perdurabilidad de tal esquema. Por otro lado, la evolución macroeconómica resulta muy sensible a los shocks externos, sean aquellos relacionados con los movimientos de capitales o sean los derivados de cambios en la demanda internacional de los bienes de exportación, especialmente la derivada de Brasil.

Los efectos de la crisis tequila así como los de las más
recientes turbulencias financieras internacionales parecen no sólo ejemplificar
esta sensibilidad de la marcha de la economía argentina bajo el nuevo
régimen sino también la sensibilidad de la demanda de trabajo
del sector privado al ciclo. Particularmente lo sucedido durante la segunda
parte de 1997 y la primera de 1998 parecería apuntar a que la demanda
laboral se ve rápidamente afectada ante signos que pueden hacer prever
un impacto negativo sobre la demanda agregada. En otros términos, la
demanda de trabajo habría incorporado un elemento importante dependiente
de las expectativas, en lugar de derivarse íntegramente de la producción
o las ventas corrientes. Datos para el Gran Buenos Aires correspondientes a
mayo de aquel último año indican una fuerte desaceleración
del empleo del sector privado el cual resulta, por otra parte, de un estancamiento
de las ocupaciones registradas. Asimismo, datos preliminares de una medición
llevada a cabo en agosto de 1998² apuntan, ahora, a un estancamiento
del empleo total. Debe tenerse en cuenta que el impacto que, efectivamente,
viene experimentando la Argentina como consecuencia de la actual coyuntura internacional,
es moderado a punto tal que el nivel de crecimiento agregado recién se
desaceleró marcadamente en el tercer trimestre. Esta aparente mayor sensibilidad
de la demanda de trabajo a la evolución macroeconómica no sólo
refuerza lo manifestado más arriba acerca del requerimiento de un crecimiento
elevado y sostenido que tiene todo proceso de disminución y aun mantenimiento
de los niveles de subocupación; también sugiere que las dificultades
que pueden acarrear algunas modificaciones de la legislación laboral
que están siendo discutidas serían importantes. Específicamente,
el reemplazo del actual sistema de protección al empleo basado en indemnizaciones
y preaviso, por un fondo (ver Apartado 1 de la Sección II) contribuiría
a exacerbar esta tendencia a la mayor inestabilidad del empleo.

Otro aspecto importante del comportamiento reciente es el sesgo que muestra
la demanda laboral hacia personas con altos niveles de escolarización.
Dado que el desempleo continuará siendo alto por algún tiempo
(aun considerando un escenario favorable de continuo crecimiento de la demanda
de trabajo) se espera que se amplíen las brechas en las remuneraciones
y, fundamentalmente, que la precariedad y las consiguientemente mayores fluctuaciones
de los ingresos se concentren entre los hogares de menores recursos. Simultáneamente,
el hecho que el desempleo aún demorará en alcanzar valores reducidos
sugiere que por algún tiempo todavía las remuneraciones reales
medias difícilmente puedan exhibir una evolución creciente. Ambos
factores, más el probable efecto de ampliaciones en los diferenciales
de productividad entre actividades y tipos de empresas dificultan la posibilidad
de reducir, y posiblemente lleven a un aumento, de los ya elevados grados de
desigualdad de la distribución del ingreso.