“Existe una excesiva concentración de recursos, decisiones y actividades en la ciudad de Buenos Aires que perjudica las posibilidades de un desarrollo geográficamente más armónico”, afirma Raúl Hermida, economista jefe del Instituto de Investigaciones de la Bolsa de Comercio de Córdoba.
“Las provincias mal administradas deben pagar el costo de ser mal administradas,
incluso si eso implica que se queden sin población. No hay más
remedio. No corresponde al Estado nacional ocupar burocráticamente la
provincia y empezar a hacer lo que los mismos provincianos no quieren hacer”,
argumenta Carlos Rodríguez, director del Centro de Estudiso Macroeconómicos
de la Argentina (Cema).
Lo cierto es que entre la administración central y los gobiernos provinciales se ha ido estableciendo una relación compleja que se manifiesta, por ejemplo, en la ausencia de un consenso político sólido, que permita establecer pautas permanentes de coordinación y asistencia financiera. De esta forma, y en especial desde el punto de vista financiero, esa relación se fue construyendo a partir de acuerdos efímeros y precarios.
“El actual régimen de coparticipación federal de impuestos y transferencias por leyes complementarias requiere una modificación que, en primer lugar, simplifique el actual laberinto de la coparticipación” que se generó por sucesivas modificaciones de preasignaciones, detracciones y promociones”, afirma Juan Antonio Zapata, economista de la Fundación Mediterránea de Mendoza y ex funcionario del gobierno de Menem en el área de relaciones con las provincias.
“La falta de transparencia de la información fiscal provincial tiene que resolverse a partir de un esquema de coordinación del crédito público provincial para evitar el crecimiento de la deuda provincial, que en tres años ha tenido un aumento de 25% en un contexto de crecimiento de los recursos coparticipados que disparó una escalada del gasto público para el conjunto de provincias de 50% con respecto a los niveles de 1992.”
¿Error de cálculo?
La tensión entre las provincias y la Nación se profundizó a partir de la crisis brasileña y la prolongación de la recesión en el mercado interno que, entre otras cosas, acentúo los desequilibrios fiscales en todos los niveles de la administración pública.
En diciembre pasado, cuando se estaba discutiendo el presupuesto para este año, se arribó a un nuevo acuerdo transitorio, en el que la Nación se comprometió a girarles a las provincias, durante todo el año, una suma fija de $ 1.350 millones mensuales, superior, por cierto, a la que habían recibido en el año anterior.
A cambio, el gobierno central quedaba habilitado para absorber todo el excedente fiscal que superara esa cifra. Los cálculos del ministro de Economía, José Luis Machinea, se basaban en una previsión optimista del desempeño recaudador para el período. Sin embargo, con el mercado interno adormecido, los números fiscales se situaron por debajo de lo esperado, lo que obligó al gobierno nacional a limitar la utilización de planes sociales como Trabajar o Servicios Comunitarios que habían sido eliminados por el gobierno anterior y recompuestos, sólo parcialmente, por el actual.
Con el trasfondo de la crisis económica y los continuos ajustes de las provincias y de la Nación, los conflictos sociales crecieron en intensidad, especialmente en las regiones más afectadas por las privatizaciones y la reconversión productiva del sector privado, o que dependían casi exclusivamente del empleo público o la asistencia de los planes sociales financiados por la Nación.
Rojo profundo
Con la asunción del gobierno de la Alianza en diciembre del año pasado, se aceleraron las negociaciones para hacer frente a la dramática situación financiera de las provincias.
Según las estimaciones oficiales, el déficit fiscal de las provincias superó, en el último año, los $ 3.700 millones, mientras que el de los municipios se ubicaría en un nivel superior a los 800 millones.
El stock de deuda de las provincias incluida la Ciudad de Buenos Aires suma algo más de $ 20.000 millones, con un inadecuado perfil de endeudamiento, con altas tasas y con los recursos públicos comprometidos, mientras la deuda de los municipios asciende a $ 3.500 millones.
Cuando se iniciaron las negociaciones del gobierno nacional con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para acordar las metas fiscales de los próximos dos años, los técnicos del organismo internacional quisieron agregar una cláusula que incluyera en esas metas el déficit de las provincias, a raíz de la creciente incidencia que ese resultado fiscal venía teniendo en el consolidado del sector público.
“Es cierto que el FMI pretendía que la Nación se hiciera responsable del manejo del déficit de los estados provinciales. Pero esto, en un país federal como el nuestro, o como Estados Unidos o Brasil, es inviable institucionalmente”, aclara Walter Ceballos, secretario de Asistencia a las Provincias, del Ministerio del Interior.
A pesar de que el rojo de las provincias y los municipios no fue incluido en las metas trimestrales comprometidas con el FMI, se llegó a un acuerdo por el cual el gobierno nacional se comprometía a condicionar a las provincias para que reduzcan sus déficit progresivamente, hasta llegar a cero en el año 2003, en un esquema similar al que quedó plasmado en la ley de Responsabilidad Fiscal.
El semanario inglés The Economist, describió la situación en estos términos: “Las provincias deben US$ 21.000 millones. Los grandes deudores la Capital, la provincia de Buenos Aires y Córdoba pueden cubrir el servicio de su deuda. No las más chicas. Las están apretando. (…) Las provincias que están peor son las primeras a las que se ha apretado para que cumplan con su deber fiscal. Por cierto que, visto desde el gobierno central, son las primeras que reciben ayuda”.
Compromiso con ajuste
En febrero ya había entrado en funcionamiento el Programa de Reestructuración
Financiera (también conocido como Compromiso Federal), cuyo acuerdo inicial
se firmó con cuatro provincias: Río Negro, Tierra del Fuego, Catamarca
y Tucumán. El plan incluía, básicamente, la refinanciación
de sus deudas, mediante la creación de un Fondo Fiduciario de Desarrollo
Provincial. Poco después se sumaron al programa las provincias de Chubut,
Formosa y Jujuy y, finalmente, Chaco y Neuquén. Los nueve estados suman,
en total, un déficit de $ 1.100 millones y el acuerdo busca reducirlo
a 700 millones para este año y llegar a cero en el 2003.
Como contrapartida, estas provincias se comprometieron a realizar ajustes en sus cuentas públicas, a través de las reducciones de personal (sobre todo jerárquico) y rebajas de salarios.
“La Nación ha demostrado interés en ayudar a las provincias con mayores niveles de endeudamiento con el objetivo de contribuir a un mayor orden social y fiscal consolidado del país. Pero es imprescindible que los acuerdos firmados sean respetados por ambas partes”, opina Nadín Argañaraz, economista de la Fundación Mediterránea.
Desde el gobierno nacional, las condiciones del acuerdo se justifican en términos de una situación de emergencia heredada del gobierno anterior. “Sin el compromiso federal fiscal y sin la refinanciación de los pasivos provinciales, a esta altura tendríamos no menos de seis o siete Corrientes”, argumenta Ceballos, en referencia a la crisis social que explotó en esa provincia en diciembre pasado.
“El gobierno es consciente de que diez años de determinado rumbo económico, más de 20 meses de recesión, dos años de promocionar el endeudamiento tanto de las provincias como de la Nación en aras del intento de la reelección a cualquier costo, 14 millones de pobres, 2 millones de desempleados, un millón y medio de desocupados… esto no se resuelve en cinco o seis meses de gobierno”, dispara Ceballos.
Autonomía con bemoles
El acuerdo entre la Nación y las provincias para refinanciar sus pasivos incluyó una cláusula adicional: el gobierno nacional se encargará de monitorear trimestralmente las cuentas para evaluar si los estados cumplen con los compromisos pactados. Este mecanismo, muy similar al de la auditoría del FMI con la Argentina, reavivó un debate de raíz histórica en torno de la autonomía de las provincias.
Desde la administración central se rechaza de plano la idea de que esto involucre un avance sobre la autonomía provincial. Los funcionarios argumentan que, en todo caso, los niveles de endeudamiento actuales, la situación fiscal y el hecho de tener como ocurre en varias provincias los fondos coparticipables comprometidos, determinan un escenario en el que la autonomía es meramente formal.
Por lo tanto, el Programa de Reestructuración Financiera estaría sentando bases sólidas para que, una vez saneadas las cuentas, las provincias recuperen los grados de libertad necesarios para aplicar estrategias de desarrollo propias.
“Yo creo que hay una toma de conciencia de los gobiernos provinciales de que éste es el rumbo. ¿Cómo hará cada uno de ellos para articular sus decisiones de política pública, disminuir el déficit y sanear sus economías? Esto está en el marco de la responsabilidad y autonomía provincial”, señala Ceballos.
“El gobernador (Angel) Rozas, del Chaco, decía que, si se trata de ejercer la autonomía, no puede estar viajando a Buenos Aires para pedir que le resuelvan los problemas de su provincia. Este es el principio de la autonomía: no es simplemente elegir las propias autoridades, sino tener la sapiencia y las posibilidades de resolver los problemas de la economía pública.”
Sin embargo, esa visión plantea un problema adicional: la eficiencia de la gestión pública provincial no mejora automáticamente como resultado de las cuentas públicas ordenadas. El desafío, en todo caso, es cómo compatibilizar el proceso de inversión necesario con el estrecho margen fiscal de las provincias y de la Nación.
La cuestión de la viabilidad
Desde una perspectiva sustancialmente distinta, el economista Carlos Rodríguez, del Cema, minimiza el papel del gobierno nacional en el desarrollo regional y pone en cuestión la viabilidad del actual modelo político sobre el que se estructuran las provincias argentinas.
El argumento recae sobre el costo de la administración política de las provincias, el exceso de burocracia y regulación que, desde esta visión, torna inviable fiscalmente el desarrollo regional, especialmente en aquellas regiones económicamente menos dinámicas.
“No puede ser que exista un pedazo de territorio que tenga cámara de
diputados, de senadores, policía, escuelas, y no sea capaz de recaudar
sus propios impuestos, que viva del resto del país y encima pague sueldos
altísimos. Eso no es viable”, sostiene Rodríguez.
La propuesta avanza hacia la creación de regiones que, respetando las individualidades socioculturales, centralice las actividades administrativas y recaude sus propios impuestos, limitando el sistema de coparticipación federal para que, de acuerdo con su propia capacidad administrativa, cada región recree una estructura burocrática acorde con sus posibilidades.
Ceballos sostiene un argumento menos ortodoxo. “La Nación no sólo tiene el derecho, sino la obligación de ejercer políticas de compensación de carencias. La situación económica de las provincias no es siempre la misma: hay regiones que obviamente deben ser más asistidas porque los problemas sociales, de desarrollo y de infraestructura son mayores”.
Argañaraz, por su parte, plantea una visión complementaria de las responsabilidades y funciones de los distintos niveles de la administración pública. “En un sistema federal, el desafío es determinar cuál es el nivel de gobierno que mejor cumple con las tres funciones fiscales básicas: provisión de bienes y servicios públicos, estabilización de la economía y distribución de ingresos”.
“Hay acuerdo en torno a que la función de estabilización de
las variables macroeconómicas claves y la búsqueda de la equidad
distributiva sean emprendidas por el gobierno de mayor jerarquía. Los
gobiernos subnacionales deben tender hacia una prestación de bienes públicos
que garantice la eficiencia en la asignación de los recursos, pero sin
ignorar que es importante un seguimiento del nivel central para evitar desequilibrios
que terminan complicando a todo el sistema.”
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