Desde la transformación del GATT en la Organización
Mundial de Comercio, viene desarrollándose un complejo debate
acerca de la razón de ser de los acuerdos comerciales
regionales: ¿son parte del proceso liberalizador o su principal
obstáculo?
La efectiva presencia de bloques regionales (la Unión Europea,
el Nafta, el área del sudeste asiático, el Mercosur)
podría complicar en forma decisiva los intentos de
liberalización comercial, sin contar con el fuerte sentimiento
proteccionista que parece orientar el accionar de las principales
potencias industriales.
Incluso dentro de Estados Unidos, coexisten penosamente las versiones
antagónicas: los que creen que es obligación de la
primera potencia económica impulsar el libre comercio sin
etapas intermedias y los que propician la extensión del Nafta
(la visión Fortress America) para convertir al continente en
un solo bloque inspirado y orientado desde Washington.
Una contradicción evidente es la que proviene de la
supercláusula 301 de Estados Unidos, capaz de permitir
sanciones unilaterales al margen de —y a veces en
contradicción con— los mecanismos previstos en el antiguo
GATT o en la nueva Organización Mundial del Comercio.
Para Estados Unidos el objetivo de máxima es evitar un acuerdo
Mercosur-Unión Europea y negociar, país por
país, la incorporación de los latinoamericanos al Alca.
Pero si consigue lo primero, estaría dispuesto —a
regañadientes— a debatir con el Mercosur como bloque.
Por su parte los europeos han dado claras señales de su
interés en acordar con el Mercosur. Durante el primer semestre
de 1998 habrá una cumbre europeo-latinoamericana cuyo
resultado debería ser la inmediata formalización de
convenios de libre comercio, en la que participarían todas las
naciones de habla española y portuguesa del continente.
La reunión de Belo Horizonte
A mediados de mayo pasado, durante la reunión de los
ministros de Comercio del hemisferio en Belo Horizonte, Brasil, las
posiciones enfrentadas se hicieron explícitas.
Estados Unidos presionó a favor de una inmediata
discusión del Area de Libre Comercio de las Americas (Alca),
entre países y con la meta de una rápida
reducción de aranceles.
La representante comercial norteamericana, Charlene Barshefsky,
acusó a quienes querían discusiones por etapas —es
decir, la tesis del Mercosur— de violar el espíritu de la
Cumbre de las Américas de Miami.
Lo curioso es que, a pesar de toda esta presión, el gobierno
del Bill Clinton carece de los instrumentos legislativos para avanzar
en el proceso: de la agenda legislativa de este año se
eliminó el tratamiento del fast track (la vía
rápida), el mecanismo que necesita el Poder Ejecutivo para
agrandar el Nafta.
En Belo Horizonte la solución fue postergar el tratamiento del
tema hasta la Segunda Cumbre de las Américas (con los
presidentes, en Chile, en marzo de 1998), en el entendimiento de que
tales negociaciones deberán estar concluidas para el
año 2005.
Definir la forma y el ritmo de las negociaciones estará a
cargo del cónclave ministerial previo en San José de
Costa Rica, en febrero del año entrante.
En Belo Horizonte los norteamericanos pudieron detectar dos tipos de
respuestas: tibia y cauta reacción de los países
latinoamericanos, en especial de la Argentina, y cerrada
oposición de Brasil, explícita en las declaraciones del
canciller Luiz Felipe Lampréia: “Lo que es bueno para
Estados Unidos no es bueno para Brasil”.
Simultáneamente, el presidente Fernando Henrique Cardoso
destacó que el proceso de integración depende de la
voluntad del norte “para abrir realmente sus mercados en los
sectores que más necesitamos”. Un estudio de Funcex
(Fundación de Estudios de Comercio Exterior) muestra que
Estados Unidos es el país que tiene el mayor número de
barreras (no arancelarias) al ingreso de productos brasileños.
La ofensiva de Washington
Aun antes de que terminara la reunión de Belo Horizonte, la
visita a varios países de la región del secretario de
Comercio de Estados Unidos, William Daley, daba forma a la nueva
ofensiva destinada a separar a Brasil de sus socios del Mercosur. En
esa estrategia, la Argentina es el blanco central.
Durante su estadía en Brasil, Daley intentó apaciguar a
Cardoso ofreciendo el envío de una delegación para
discutir sobre las mentadas barreras no arancelarias. Para los
brasileños, el gesto fue “insuficiente”.
En la Argentina el funcionario advirtió que no hay clima ni en
el gobierno ni en la oposición para alentar discusiones
separadas (del Mercosur) sobre el ingreso al Alca.
En Chile el panorama resulta más confuso. Por un lado, el
ministro de Hacienda, Eduardo Aninat, respaldó
públicamente la idea de negociar directamente con Estados
Unidos para ingresar al Alca, en vez de hacerlo junto al Mercosur
(con el cual Chile está asociado). Pero el presidente Eduardo
Frei —en su mensaje al Congreso chileno el 21 de mayo—
habló en términos elogiosos del Mercosur y se
mostró muy cauto acerca de la opción fast track en
Estados Unidos.
Desde el entorno de Frei se hacen otras reflexiones: “El capital
chileno lleva invertidos US$ 12.000 millones en el Cono Sur,
principalmente en los países del Mercosur. La
integración energética es un hecho; para nosotros el
Mercosur es una plataforma de desarrollo económico; con el
Nafta tenemos muy poco que ganar. Ya tenemos un tratado de libre
comercio con Canadá y con México, y el solo hecho de
haber establecido una asociación con el Mercosur ha potenciado
extraordinariamente nuestras relaciones con la Apec y con la
Unión Europea. Sólo nosotros sabemos cómo ha
cambiado; ya no somos sólo Chile y tenemos que buscar una
posición común con el Mercosur para negociar con los
norteamericanos en marzo próximo, en la Cumbre de los
Presidentes, que es cuando comienza la discusión del
Alca”.
Lo que Daley dejó en claro en todas sus escalas es que un
acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur es inadmisible
para Estados Unidos, que hará todo lo que esté a su
alcance para impedirlo.
Paso a paso
Hay otros indicios de la decidida posición estadounidense
sobre este punto y de todos los recursos que está dispuesto a
desplegar Washington para lograr sus objetivos.
En oportunidad de su reciente visita, el presidente Zedillo de
México le planteó a Carlos Menem la posibilidad de un
“acuerdo especial” entre ambos países, similar al
que ya tiene con Chile.
Los funcionarios que lo acompañaron se ocuparon de realzar la
conveniencia de este paso, destinado —dijeron— a facilitar
las relaciones de la Argentina con el Nafta.
Según estas fuentes, “naturalmente, nosotros no les
podemos ofrecer la cláusula de nación más
favorecida; no podemos traspasar ventajas que pudimos obtener por
nuestra situación, pero sí podemos lograr cosas que la
Argentina de otra manera no lograría y, a la vez, eso
facilitaría nuestra relación con el Cono Sur, porque
tenemos dificultades para entendernos con los
brasileños”.
Después se produjo la visita del ex presidente James Carter.
Fue antes del previsto viaje de Clinton (que luego se
suspendió por el accidente en la rodilla presidencial).
El ex mandatario sondeó a funcionarios del gobierno y a
dirigentes de la oposición sobre la posibilidad de que la
Argentina ingresara al Nafta, o de que se iniciara una
negociación por el ingreso de Argentina al Nafta,
separadamente de Brasil. En ambos casos hubo respuestas educadas pero
negativas, o deliberadamente ambiguas.
La reunión de Atlanta
A fines de abril se produjo la reunión de Atlanta,
convocada por Carter y con asistencia de importantes personalidades
de la región (por la Argentina estuvo el vicepresidente Carlos
Ruckauf).
Allí se debatieron dos temas centrales para Estados Unidos:
uno, control y represión del narcotráfico; el otro, el
proceso integrador del Alca. El resultado fue sorprendente: creciente
oposición al “unilateralismo” de Estados Unidos en
sus tratos con la región.
Con respecto al narcotráfico se cuestionó el sistema de
certifications. Anualmente Estados Unidos certifica si los
países donde hay producción o tránsito de drogas
hacen los esfuerzos requeridos para combatir estas actividades.
Que Estados Unidos, el gran país consumidor, sea el
único juez en este campo mereció serios reparos de
varios de los asistentes.
Hubo entonces una sorprendentemente progresista posición de
Newt Gingrich, el speaker republicano de la Cámara de
Representantes, quien preguntó qué pasaría si
otra autoridad calificaba a Estados Unidos; qué posibilidades
tendría de obtener la certificación. El consenso fue
que lo mejor era un mecanismo multilateral para estos fines.
Cuando se pasó a discutir cómo se crea el Alca —en
la Cumbre de Miami se propuso como meta el 2005— todo lo que
estaba sobre la mesa era el fast track. Si el Congreso estadounidense
lo iba a aprobar o no. Si el presidente Clinton cuenta con esta
herramienta podría negociar la incorporación de Chile y
después de Argentina o de otro país al Nafta, con la
idea de que éste es el embrión de Alca que va a ir
desarrollándose por la incorporación sucesiva de
distintos países.
La idea que prevaleció entre los asistentes es que se iba a
entrar en una situación muy parecida a la de la certification
porque, en definitiva, lo que se estaba proponiendo era un sistema en
el cual el Nafta, principalmente Estados Unidos, iba a certificar si
otros países habían hecho o no lo que debían
para liberalizar el comercio, castigándolos con el no ingreso
o premiándolos con el ingreso al Nafta en función de
esa calificación unilateral.
Se concluyó que era preciso avanzar hacia un sistema
multilateral equitativo, de la misma manera que se había
convenido en el caso del narcotráfico, y que lo ideal era
adoptar un modelo similar al europeo de Maastricht: establecer una
serie de objetivos en el caso de liberalización comercial, que
todos los países miembros deberían cumplir dentro de un
cierto período.
Obviamente, lo resuelto en Atlanta no es más que una
recomendación. De ninguna manera configura la política
oficial de Estados Unidos en el tema, pero es un antecedente a tener
en cuenta dada la representatividad de los asistentes.
La posición argentina
Desde la perspectiva estadounidense, un acuerdo entre el Mercosur
y la Unión Europea crea serias dificultades a las
posibilidades de integración hemisférica. Si Europa
levanta sus restricciones para la exportación de commodities
del Mercosur, se crea un flujo de comercio que desplaza hacia esa
área un comercio tan importante de Brasil y la Argentina
sumados, que rompe la posibilidad de llegar al 2005 con un acuerdo
hemisférico.
Estados Unidos preferiría que el Mercosur no se constituyera
en una unidad fuerte, que no negociara con otros sectores y que se
mantuviera abierta la opción de acuerdos individuales. Por
ejemplo, primero incorporar a la Argentina y después a Brasil
al Nafta que se convertiría en Alca.
Es previsible que la presión siga en aumento porque es
evidente que el primer objetivo de Washington es separar a la
Argentina de Brasil. La postergada visita de Clinton se hará
en octubre —en medio del proceso electoral—, y es claro que
en su agenda figura el espinoso tema.
Hasta ahora la Argentina ha mantenido una posición firme, y en
todas las declaraciones oficiales se sigue sosteniendo que el
Mercosur es una prioridad. El canciller Guido Di Tella dice que
“ya pasó la época de las relaciones carnales;
ahora tenemos que diferenciarnos de Estados Unidos”. Para la
Argentina esto es prioritario y hay intereses objetivos; un tercio
del comercio externo está en juego en el Mercosur.
Por último, vale una reflexión final para abordar esta
cuestión: ¿qué pasaría con el Mercosur si
en algún momento Brasil decide devaluar? Lo previsible es una
batalla entre dos posiciones polarizadas en la Argentina: los que
dirán que hay que abandonar el Mercosur y los que
argumentarán que hay que sostener el esfuerzo integrador
regional. Para nada está claro cuál de las dos
posiciones puede prevalecer.
La tentación europea
Según un estudio de la Fundación Getulio Vargas de
Brasil, un acuerdo del Mercosur con la Unión Europea
sería más beneficioso que el proyectado Alca.
La Argentina, señala el informe, sería el país
que más ganaría en caso de un convenio con los
europeos: un crecimiento estimado de su PBI de 6,71% en contraste con
apenas 0,68% si la integración se hace a través del
Alca.
Brasil obtendría más ventajas que la Argentina a
través del Alca: 2,08% de crecimiento. Pero también
resultaría más beneficiado con el libre comercio con la
Unión Europea: 5,05%.
El panorama cambia para México y el resto de América
latina: a través del Alca habría beneficios de 3,11% y
3,85% respectivamente, mientras que la integración con la
Unión Europea implicaría pérdidas de 0,02% y
0,29%.
Las ventajas para los países del Mercosur de un acuerdo
comercial con los europeos provienen del levantamiento de barreras a
bienes agrícolas y agroindustriales que representan gran parte
de las ventas del Mercosur a Europa. Precisamente, lo que inquieta a
Washington es que Estados Unidos es un gran exportador de esos mismos
productos al Viejo Continente.
La próxima crisis
El Mercosur es, para la economía
argentina, la alternativa gradual y razonable en su proceso de
apertura comercial externa. Puede vender sus productos primarios con
alguna ventaja y su industria tiene más posibilidades de
sobrevivir en la competencia con las grandes potencias
económicas. Por otra parte, muchas economías regionales
tienen una salida rentable que no existirá en una apertura
unilateral e indiscriminada.
El Mercosur se ha convertido, en cierto modo, en un mercado
interno ampliado con aranceles de protección nada
despreciables. Por eso, las exportaciones argentinas han tenido en lo
que va de la década de los ’90 una transformación
profunda. En 1990, Brasil absorbía 12%; seis años
después, el índice había ascendido a 28%. En el
mismo período, la gravitación de las exportaciones
destinadas al conjunto del Mercosur pasó de 15 a 33%. A la
inversa, la participación de la Unión Europea se redujo
de 30 a 19% y la del Nafta de 17 a 10%.
Por otra parte, el Mercosur, pero en particular Brasil,
absorbió un volumen muy importante de exportaciones
manufactureras, tanto de origen agrario como industrial. Esto
salvó a la economía argentina de una excesiva
primarización de sus ventas externas.
Otra cuestión que vale la pena examinar es qué tipo de
empresas exportan al Mercosur. El grupo pionero fue el de las
compañías internacionales con plantas en Brasil y
Argentina, que comenzaron a explotar las posibilidades de
especialización desde un comienzo, tomando al Mercosur como un
único mercado y definiendo una estrategia global para la
región. Los casos más significativos se observaron en
los rubros de automotores, neumáticos, químicos y
alimentos.
Pero a partir de 1993, empresas de menor tamaño relativo
comenzaron a usar al Mercosur como campo de experimentación
para su inserción en el mundo. Muchas de ellas dependen
crucialmente de la estabilidad y la expansión
brasileñas.
Y éste es justamente el problema que esgrimen quienes no ven
al Mercosur con buenos ojos. La macroeconomía brasileña
comienza a mostrar sus aristas peligrosas. Este año, el
déficit comercial puede llegar a los US$ 15.000 millones, y
eso obliga al gobierno de Fernando Henrique Cardoso a hacer algo. Las
decisiones se pueden postergar hasta después de su
reelección, pero cuando lleguen serán dolorosas para la
Argentina. La más traumática: una devaluación
recesiva en Brasil que tendría como consecuencia una
recesión para la Argentina.
Así, es probable que el final de 1998 configure una
encrucijada. La economía argentina está atada
monetariamente a Estados Unidos y comercialmente a Brasil en
proporciones crecientes. Hay un conflicto potencial que será
muy importante superar con éxito. Se escucharán voces
que pidan salir del Mercosur y mantener el tipo de cambio; otras que
reclamarán la devaluación y el abandono del Mercosur.
Si la Argentina puede superar el ajuste brasileño sin
abandonar la convertibilidad ni el Mercosur ganará en
credibilidad y en solidez. Pero no será fácil.
