Cajas negras

Por Daniel Alciro

Los políticos dedicaron las últimas semanas a discutir, ardorosamente, sobre “decretos de necesidad y urgencia”, “superpoderes” y otras formas de dañar la “calidad institucional”.
Excepto algún novicio, no hay político que pueda tirar la primera piedra.
Todos quienes han sido diputados, senadores o funcionarios en los últimos 23 años, son responsables –por acción u omisión– de mala praxis fiscal.
Tanto es así que, ante cualquier opositor que se queja del actual del poder y la falta de transparencia, el gobierno responde: “¡Mirá quién habla!”.
Colectivamente, además, los políticos alegan (no sin razón) que durante la dictadura todo era aún más discrecional y oscuro.
Eso no justifica, por cierto, los abusos presentes.
Quienes pagan sus impuestos, y jamás han sido legisladores o funcionarios, aspiran a que, de una vez por todas, la Argentina tenga finanzas públicas transparentes. Y auditadas como Dios manda.
El simple comerciante o el profesional bonaerense –a quien Santiago Montoya quiere cobrarle hasta lo que no debe– se encuentran luego con que: Alberto Fernández dispone a piacere de 15% del presupuesto nacional, Felisa Micelli y Julio De Vido manejan $6.000 millones por fuera del presupuesto, y el exceso de recaudación lo reparte directamente Kirchner mediante decretos de necesidad y urgencia.

Por otra parte, el Congreso de la Nación no revisa los balances del Ejecutivo, llamados (vaya a saber por qué) “cuentas de inversión”.
La última “cuenta de inversión” aprobada corresponde a… 1997.
Al hombre de a pie no le importa si Menem, De la Rúa y Duhalde hicieron lo mismo que Kirchner. Quiere que se termine con el manejo discrecional de su plata.
Sin embargo, lejos de ponerle fin a la discrecionalidad, cada vez se la hace más grande.
Los “superpoderes” se acaban de hacer permanentes.
Los “decretos de necesidad y urgencia” pasarán a ser convalidados por el Congreso, sin necesidad de discutirlos: bastará con dejar que transcurra el tiempo.
Los “fondos fiduciarios” siguen acumulando recursos.
Los “gastos reservados” nunca han sido regulados. No se ha aceptado, siquiera, que se los sometiera a un régimen de contabilidad igualmente reservado, de publicidad diferida, que no comprometiese el secreto de las operaciones de inteligencia, pero que obligara a los funcionarios a dejar sus huellas digitales.
En definitiva, lo que no hay es un verdadero presupuesto nacional.
Un presupuesto debe atenerse a una serie de principios, universalmente reconocidos:
• Principio de unidad de caja. Todos los ingresos y egresos deben recogerse y consignarse en un solo y único documento.
• Principio de especialidad. Los ingresos tienen que tener destinos determinados.
• Principio de claridad. Las diferentes partidas deben permitir el reconocimiento inmediato de su procedencia y de su finalidad.
• Principio de anualidad. Los egresos se autorizan por un ejercicio y deben realizarse durante este mismo ejercicio.
• Principio de equilibrio. Los ingresos previstos deben igualar a los gastos previstos.
• Principio de transparencia. Debe estar garantizada la más completa información sobre la ejecución presupuestaria y la contabilidad.
• Principio de publicidad. No sólo el presupuesto debe estar al alcance del presupuesto; también la información sobre las distintas etapas de su ejecución.

El 5 de julio, el Jefe de Gabinete concurrió al Senado a brindar su largamente demorado informe constitucional. En esa sesión, defendió los superpoderes y dijo:
“Lo que acá no se cuenta, para confundir a la gente, es que hay alrededor de un 85% del Presupuesto constituido por salarios, por jubilaciones, por intereses que nosotros debemos pagar, y por recursos afectados a fines específicos que definitivamente son intocables. Es decir, que la capacidad de movilizar del Jefe de Gabinete reside en el 15% restante. Y es muy bueno que recordemos esto, porque si no vamos a permitir que algunos mentirosos, algunos cínicos, sigan planteando que el Jefe de Gabinete va a tener $100.000 millones de pesos para manejar a su antojo. Es un delirio, un disparate. Y en algunos casos –cada uno que cargue el sayo que le corresponde– una sirvengüenzada”.
Tomando las palabras del propio Alberto Fernández, los “superpoderes” implican que el Jefe de Gabinete tiene, “para manejar a su antojo”, $15.000 millones.
Eso es, $41.095.890… por día (incluidos sábados, domingos y feriados).

¿Cómo justificó el ministro esa discrecionalidad? Dio varias razones:
1- “Es una facultad propia del que administra”.
2- “No es el control lo que nos preocupa. Lo que nos preocupa es no poder gobernar y cambiar la vida de los argentinos”.
3- “Para eso necesitamos contar con una herramienta que nos permita dar respuesta a los problemas que a diario aparecen”.

En suma, el criterio de Fernández es claro:
• Los salarios, las jubilaciones, los intereses y los recursos afectados • El resto de los recursos, los maneja el Ejecutivo “a su antojo” Es la negación de un presupuesto, que (en una empresa o un país) Eso es lo que quiere decir la Constitución cuando dice que la función Durante el reciente debate sobre superpoderes, un ex funcionario afirmó: Un empresario lo entiende bien. Sabe que el presupuesto es un plan. Sabe que A ningún empresario se le ocurriría que la “ejecutividad”, En el caso de la Nación, son los $15.000 millones de los “superpoderes”, Un recurso también utilizado es el de subestimar los ingresos, para luego Cuando se suma 15 + 6 + 8 + x, se tiene que (como mínimo), el gobierno Alrededor de $80.000.000… por día (incluidos sábados, domingos No es que ese dinero vaya a los bolsillos de los funcionarios.
En su mayor parte, se gasta de manera injustificada o ineficiente, por fines Se “premia” con obras a gobernadores o intendentes (y aun concejales) Se “castiga” a aquellos gobiernos locales que no están alineados Se financia publicidad oficial innecesaria y, eventualmente, se podría Es cierto que, en mayor o menor medidas, todos los gobernantes han incurrido Es cierto que eso resta autoridad a quienes, hoy en la oposición, critican Pero la Argentina necesita poner fin a esta manera de administrar los recursos a fines específicos, no se tocan.
para “poder gobernar” y “dar respuesta a los problemas” cotidianos.
consiste en un plan que estima los recursos a percibir y asigna a priori su aplicación, conforme un orden de prioridades.
del Jefe de Gabinete es “ejecutar la ley de presupuesto de la Nación”.
“El Presupuesto es la culminación de una puja entre sectores. Los recursos siempre son escasos; y cada ministerio, cada secretaría, cada subsecretaría, cada ente, quiere o necesita más dinero. El Congreso, en determinado momento, debe decidir el destino de todas las partidas. En ese momento, baja el martillo y, por un año, no se habla más del tema. Se ejecuta el Presupuesto. Si el Presupuesto queda abierto, la puja continúa, nadie se declara perdedor y todos van por la revancha pidiendo que el Jefe de Gabinete desvista a un santo para vestir al suyo. Así no se puede administrar bien. El Jefe de Gabinete debe ejecutar el Presupuesto, no alterarlo; salvo que su intención sea premiar a los ángeles dóciles que obedecen al gobierno central y castigar a los ángeles rebeldes que se mueven con autonomía”.
la gerencia debe ajustarse a ese plan y, en caso de imprevistos, solicitar reajustes. Sabe que la auditoría detecta las desviaciones. Sabe que, al final del ejercicio, la Asamblea debe aprobar la Memoria y Balance.
la “eficiencia” y la “operatividad” dependen de que la gerencia maneje los gastos variables “a su antojo”.
los $6.000 millones de los “fondos fiduciarios” y mucho dinero más, que bajo la forma de “fondos reservados” u otra, llenan cajas negras.
tener un “exceso de recaudación” y, entonces, aumentar el Presupuesto por “decreto de necesidad y urgencia”, determinando el destino del excedente. Por esa vía ha llegado a incrementarse el presupuesto y repartir $8.000 millones.
maneja, más o menos discrecionalmente, unos $29.000 millones.
y feriados).
puramente políticos.
dóciles al gobierno nacional.
con el gobierno nacional.
financiar campañas políticas.
en esta mala praxis.
lo mismo que antes hicieron desde el poder.
colectivos, y requiere un sistema de contralor que garantice tanto la productividad como la transparencia del gasto público. M

Cómo se controla al Estado en otras partes…

En Estados Unidos, el control corre por cuenta de la Government Accountability Office (GAO), encabezada por el Comptroller General. Este es designado por 15 años (casi cuatro períodos presidenciales) y no puede ser removido.
La GAO es una organización independiente, apolítica, que emplea a 3.300 personas, casi todas nombradas por concurso.
El actual Comptroller General es David M. Walker, que antes de hacerse cargo de la GAO, en 1998, era socio y Director Ejecutivo Arthur Andersen.
En el Reino Unido, el gasto público es controlado por la National Audit Office (NAO), totalmente independiente del gobierno.
Al frente de la NAO está el Comptroller and Auditor General, cargo que desde 1998 ocupa Sir John Bourn. Doctorado en la London School of Economics, su cargo no le impide seguir enseñando en esa prestigiosa facultad. Es, además, presidente del Multilateral Audit Advisory Group, y miembro del directorio de la International Organisation of Supreme Audit Institutions.

… y en la Argentina

La Sindicadura General de la Nación (SIGEN) es, según la ley 24.256, el “órgano rector del sistema de control interno del Poder Ejecutivo nacional”. Depende de la Presidencia de la Nación, y actualmente sus miembros son:

La SIGEN, como auditoría interna, hace un control previo al gasto
El control posterior lo hace el Congreso de la Nación, asistido por la Auditoría General de la Nación (AGN). El artículo 85 (nuevo) de la Constitución dice: “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo”, la cual será ejercida sobre la base de los dictámenes de la AGN.
La propia Constitución establece que el presidente del organismo “será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”.
La ley 24.256 estableció que, además de ese presidente, la AGN debe contar con otros seis auditores generales, “designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres a la Cámara de Senadores y tres a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara”.
Así como en otros países se garantiza la independencia del contralor designando a profesionales sin militancia política, en la Argentina se busca representantes de la distintas fuerzas políticas, esperando que la pluralidad derive en imparcialidad.
En la práctica, la AGN está bajo la dirección de un cuerpo colegiado, en el cual el oficialismo tiene mayoría. Hoy le responden cuatro auditores generales: César Arias, Mario Fadel, Francisco Fernández y Gerardo Palacios. La oposición, radicales, tiene tres: Leandro Despouy (presidente, sin mayor poder que los otros auditores), Alfredo Fólica y Horacio Pernasetti.
La AGN está bajo la supervisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, compuesta por 12 miembros (6 senadores y 6 diputados), de los cuales sólo 4 son radicales.
Por otra parte, la oposición se ha mostrado poco competente o negligente en el análisis y discusión de las cuentas públicas.

Cajas naranja

En el léxico popular, “cajas negras” tiene una acepción opuesta a la que se da en aviación.
La “caja negra” de un avión es un instrumento que graba todos los datos del vuelo y hasta las conversaciones que tienen lugar en la cabina de mando.
Ese instrumento es encerrado en un recipiente de titanio, convenientemente aislado en la cola del avión, que puede soportar un impacto de varias veces la fuerza de gravedad y temperaturas de más de 1.000°.
Además, puede emitir señales electrónicas durante más de un mes, aun desde grandes profundidades bajo el agua.
Cuando ocurre un accidente, la “caja negra” permite, por lo general, saber qué ocurrió. Con la información grabada allí, se conoce la altitud y velocidad de vuelo minuto a minuto, la aceleración vertical, las fallas eléctricas o electrónicas que puedan haberse producido, las conversaciones de los pilotos y la tripulación y las comunciales radiales efectuadas.
Las “cajas negras” de las que se habla popularmente son cajas que desaparecen con su contenido, sin dejar rastro ni dato alguno.
Sin embargo, son las verdaderas “cajas negras”.
Las de los aviones, pese a su nombre, siempre son de color naranja.

La envidia de Bush

El gobierno argentino sostiene que el presupuesto debe ser “flexible”, para atender “emergencias” o “imprevistos”. En la interpretación del Jefe de Gabinete, un presupuesto “rígido” resta “capacidad para gobernar”.
Todos los gobernantes del mundo han de coincidir, íntimamente, con Alberto Fernández. Sin embargo, en los países organizados no se tolera esa “flexibilidad”. Ni George Bush goza de la “capacidad para gobernar” que tiene su colega Néstor Kirchner.
El presidente de EE.UU. –que debe hacer frente al esfuerzo de guerra en Irak, y la volátil situación en Medio Oriente– no puede disponer de fondos extraordinarios si el Congreso no le da la luz verde.
Ha necesitado el ok de senadores y representantes, también, para afrontar la consecuencia de terribles desastres naturales:
El huracán Katrina (agosto de 2005). Fue uno de los más costosos y mortíferos en la historia de Estados Unidos. Devastó la región central de la costa central del Golfo de México, y destrozó la ciudad de Nueva Orleáns.
El huracán Rita (septiembre de 2005). Fue el cuarto huracán más intenso de los registrados históricamente en el Atlántico. Causó US$10.000 millones en daños.
Bush habría querido resolver todo mediante “decretos de necesidad y urgencia” y “superpoderes”. En cambio, tuvo que dirigirse varias veces al Congreso, a pedir “suplementos presupuestario de emergencia”.
Para financiar el socorro de las víctimas de ambos huracanes y la reparación de Nueva Orleáns, Bush necesitó dos ampliaciones presupuestarias:
• Emergency Supplemental Appropriations Act to Meet Immediate Needs Arising from the Consequences of Hurricane Katrina (H.R. 3645), 2005.
• Second Supplemental Appropriations Act to Meet Immediate Needs Arising From the Consequences of Hurricane Katrina (H.R. 3673), 2005.
En cuanto a los gastos en defensa y seguridad, también necesitó pelear por mayores fondos en el Capitolio.
Desde el derrumbe de las Torres Gemelas, el 11 de septiembre de 2001, el Ejecutivo estadounidense ha solicitado a las Cámaras nueve ampliaciones de presupuesto (casi dos por año). Las obtuvo, pero no sin discusión. Ha tenido que enfrentar la oposición, inclusive, de legisladores republicanos.
El Senador John McCain –probable candidato republicano a la Presidencia– no le negó su apoyo a la Emergency Supplemental Appropriations Act for Defense, the Global War on Terror, and Hurrican Recovery, 2006 (H.R. 4939.ENR). Sin embargo, McCain advirtió: “Estamos dinamitando el sistema presupuestario. No podemos seguir permitiendo estos gigantescos agujeros”.
El columnista conservador George F. Will, del Washington Post, se queja porque “la palabra emergencia ha perdido sentido; antes significaba: crisis severa, repentina y temporaria”. Hoy, es “cualquier cosa”.
Para Will, ni el conflicto iraquí puede llamarse hoy emergencia. El próximo 25 de noviembre, se habrán cumplido 1.347 días desde la invasión del país entonces gobernado por Saddam Hussein: el mismo tiempo que transcurrió entre el ataque a Pearl Harbor y VJ Day: el día de la victoria, que representó el fin de la II Guerra Mundial.
Will sostiene que, en materia presupuestaria, la palabra emergencia sirve para esconder u obscurecer gastos. Con igual criterio, muchos legisladores reclaman que –conociéndose la existencia de la guerra– los presupuestos anuales sean hechos con previsión, para evitar las ampliaciones que debilitan el control del gasto.

Emergencia

En Estados Unidos se sostiene que la guerra de Irak ya no es una “emergencia”.
En la Argentina, aún estamos bajo la emergencia declarada al momento del default, la devaluación asimétrica y el “que se vayan todos”.
Luego de un lustro de crecimiento económico, aumento del empleo, superávit fiscal y comercial, deuda reestructurada y paz social, sigue rigiendo la ley de emergencia, merced a una prórroga votada en el Congreso el 22 de diciembre del año pasado.
La ley 26.077, que estableció esa prórroga, también habilita el uso discrecional de recursos públicos.
El artículo 1 faculta al Poder Ejecutivo “a adoptar las medidas necesarias tendientes a lograr una salida ordenada de la situación de emergencia pública”. No está claro a qué se le llama “situación de emergencia”; por otra parte, la autorización a “adoptar las medidas necesarias” (esto es, las que el Ejecutivo considere necesarias) es una cheque en blanco.
De hecho, el Ejecutivo ha recurrido varias veces a la chequera y, en nombre de esta elástica “emergencia”, hecho erogaciones no previstas en el presupuesto.
La ley también implica serias distorsiones patrimoniales, y suspende o pospone obligaciones.
Por el artículo 2 se prorroga hasta el 31 de diciembre el “estado de emergencia sanitaria nacional”, que paraliza las medidas cautelares y ejecutivas contra el PAMI (por deudas anteriores a 2006), y otras ejecuciones de sentencias firmes pasadas en autoridad de cosa juzgada.
La emergencia ocupacional queda prorrogada por el artículo 3.
También se prorroga, por el artículo 4, el Programa Jefes y Jefas de Hogar; y por los artículos 3 y 5, la Emergencia Ocupacional y la Emergencia Alimentaria Nacional.

Cajas negras

Sobre nosotros

Quiénes somos

Contacto