La crisis de 2001-2002 marcó un punto de inflexión en lo que respecta la evolución del rol y, consecuentemente, del tamaño de los Estados nacional, provincial y municipal. En términos generales y consolidados, el mismo recuperó funciones que había ido cediendo durante toda la década anterior.
.
En particular, el gasto público consolidado de la Argentina representó 47,3% del PBI en 2012, alcanzando un nuevo récord histórico y acumulando un incremento de casi 18 puntos porcentuales desde el año 2003.
(Lo que trae a colación la llamada ley de Wagner, por el economista alemán Adolph Wagner, quien sostuvo que el desarrollo económico impulsa presiones crecientes a favor de aumentar el gasto público, como se explica más adelante).
De ese incremento, 12 puntos porcentuales (67%) correspondieron a incremento del gasto nacional, en tanto que la expansión del gasto consolidado de las jurisdicciones provinciales y la CABA aportó unos 5 (28%) Por último, los Gobiernos municipales concentraron 1 punto de este incremento (5%)
Asimismo, los datos indican que en el año 2003 el SPNNF representaba 53% del gasto total consolidado, las provincias y la CABA el 39% y los Gobiernos municipales el restante 8%. Nueve años después (2012), el Gobierno nacional concentró 58% del gasto, las provincias y la CABA 35%, y los municipios el restante 7%.
En consecuencia, entre puntas del período los datos sugieren que se produjo un movimiento inverso a la tendencia mundial. Es decir, en lugar de profundizarse la descentralización del gasto público, el mismo se centralizó aún más.
En realidad, para ser justos, hay que señalar dos cuestiones:
Primero, hubo dos momentos: A) 2003-2006 (mayor parte del primer Gobierno de Néstor Kirchner), con una clara profundización del proceso de descentralización. B) 2006-2012, con un claro movimiento en sentido opuesto (centralización), que terminó más que compensando al anterior.
Segundo, las transferencias de recursos corrientes y de capital no automáticas han sido incluidas en el plano nacional. Este no es un dato menor, pues las mencionadas transferencias representaron casi 1,5% del PIB en 2012, luego de haberse arrimado a casi 2 puntos del mismo en 2011.
Aun cuando estas transferencias se materializan en gastos que terminan siendo ejecutados a escala provincial o municipal (confiriendo buena parte del rédito político), la potestad de decisión respecto de en qué, cómo, cuándo y dónde gastar esos recursos públicos, es decir, el diseño de las correspondientes políticas de gasto público, sigue siendo del Gobierno nacional. O, en el peor de los casos, son canjeados por favores y/o lealtades. Con lo cual, desde el punto de vista del concepto de descentralización económica le corresponden a la nación.
La presión fiscal
Como era de esperarse, el incremento de las funciones y, por lo tanto, de las erogaciones del Estado en sus tres dimensiones no tardó en reflejarse en un mayor nivel de presión sobre la actividad económica, con el objetivo de obtener los recursos necesarios para afrontarlas.
Más aún, cuando la mayor parte de ese período estuvo caracterizada por:
a)- Acceso nulo o limitado al financiamiento externo. Recordemos que entre 2002 (default) y 2005 (primer canje de deuda en default) y desde 2008 a la actualidad el mercado internacional de capitales permaneció prácticamente cerrado (costos financieros prohibitivos) para la Argentina.
b)- Una capacidad contributiva históricamente elevada. Recordemos que desde 2003, pero sobre todo desde mediados de 2007, la economía local enfrentó un shock positivo por el lado de los términos de intercambio (razón entre los precios de exportación y los precios de importación), alcanzando los mismos niveles muy similares a los máximos históricos registrados hacia mediados del siglo pasado (1948-49).
En el siguiente cuadro puede observarse la presión fiscal consolidada (niveles de gobierno, nación, provincias y municipios, considerados en conjunto)1. Puede verse que la presión fiscal consolidada pasó de representar poco menos de 24% del Producto Interno Bruto valuado a precios corrientes hacia 2003 (inicio administración Néstor Kirchner), a poco menos de 38% en 2012 (primer año del segundo mandato de Cristina Kirchner). Es decir, un incremento entre puntas de 13,5 puntos porcentuales durante los nueve años de administración kirchnerista (más de 1,5 pp por año).
Durante la década previa (los años 90), la presión tributaria consolidada se ubicó en torno a 20/21% del PIBpc correspondiente. Es decir, la presión fiscal consolidada acusa un incremento de 18/17 puntos porcentuales respecto de la década anterior.
La distribución de la presión consolidada 2012 estuvo conformada de la siguiente manera: 83% para la Nación, 13% para las provincias consideradas en conjunto y solo 4% para los municipios. Del 83% de la Nación, poco menos de 8% fue aportado por los derechos de exportación y el restante 92% por el resto de los tributos nacionales. En tanto, hacia principios del período considerado (2003) la Nación recaudaba 79% de los recursos tributarios totales, las provincias casi 16% y los municipios el restante 5%.
Es interesante observar que del incremento acumulado a escala consolidada, 12 puntos fueron producto del mayor nivel de presión tributaria nacional y 1,5 punto porcentual del crecimiento de la presión fiscal de las provincias y municipios. En otras palabras, el Estado nacional explicó más de 89% del incremento. En tanto, los Estados provinciales y municipales considerados en conjunto aportaron el restante 11%.
En parte, los derechos de exportación (DEX) contribuyeron a acentuar ese proceso de mayor ruptura de la correspondencia fiscal entre Nación, provincias y municipios, pues al introducir “una cuña†entre los precios locales y los internacionales de los productos gravados, afectaron negativamente el desempeño de las bases imponibles de los impuestos provinciales (ingresos brutos, sellos, etc.) y de las tasas municipales.
Repasando: en 2003 la Nación recaudaba 79% de los recursos y gastaba 53%. Las provincias y la CABA hacían lo propio en 16% y 39%, respectivamente. Nueve años después (2012) la Nación recaudó 83% de los recursos y gastó 58%, las provincias 13% y 35% y los municipios 4% y 7%.
En otras palabras, durante los últimos nueve años no solo se incrementó perceptiblemente el tamaño del sector público consolidado, la presión fiscal, y se centralizó la definición de las políticas de gasto público (centralización). Además, se profundizó la distribución asimétrica del esfuerzo fiscal o recaudatorio y no se produjeron mejoras en lo referente al históricamente bajo nivel de correspondencia fiscal (relación entre esfuerzo fiscal y responsabilidades de gasto de cada nivel de gobierno).
La calidad de los servicios públicos
Pasemos a una evaluación rápida de ese históricamente alto nivel de gasto que ha incrementado su sesgo centralista y que es financiado a partir de una históricamente alta presión tributaria, mal distribuido entre niveles de gobierno y con un alto peso de impuestos altamente distorsivos.
Centrémonos en el gasto social. Pues el mismo comprende a los servicios respecto de los cuales ya casi no hay discusión respecto del rol central del Estado en su provisión: seguridad, educación y salud.
En el caso del gasto en educación, si consideramos los tres niveles de gobierno en conjunto, la Argentina alcanza una relación del gasto específico en torno al PIB similar o incluso superior al promedio de los países de la OCDE (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo).
Sin embargo, si tomamos los resultados disponibles de la última evaluación PISA nos encontramos con que el desempeño de Argentina en matemáticas, lectura o ciencias se ubica en el promedio de países que destinan menos de la mitad de esa proporción, al igual que el salario docente.
Algo similar ocurre con gasto consolidado en salud. El nivel en relación al PIB es similar al promedio de los países de la OCDE. Sin embargo, los indicadores reflejan un desempeño muy por debajo de lo que muestran estos países. Solo a modo de ejemplo, la expectativa de vida de la Argentina es seis años menor en promedio a la de estos países y la proporción de mortalidad infantil cada 1.000 niños nacidos vivos casi triplica a la que registran los países mencionados.
Por lo tanto, en el caso de la salud y la educación, hay una clara falta de eficiencia del gasto público en educación y salud, que, a priori parecería responder a las deficiencias en el diseño y ejecución del mismo, sumadas a problemas de superposición y falta de coordinación entre los tres niveles de gobierno.
Algunas conclusiones
Dentro de las teorías sobre la tendencia estructural al crecimiento del tamaño del sector público, en concreto entre las que explican ese fenómeno por el lado de la demanda, está la llamada Ley de Wagner2.
Ella considera que el desarrollo económico del país, estrechamente medido por el incremento del PIB per cápita, genera presiones sociales crecientes en pos de un incremento del gasto público y, por lo tanto y a la larga, de la presión fiscal necesaria para financiarlo.
Las razones argumentadas son dos:
I- Una sociedad más desarrollada es también más compleja. Es decir, existen un mayor número de “conflictosâ€, exigiendo una mayor intervención del Estado.
II- Los bienes y servicios públicos son bienes superiores y elásticos. Es decir, la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad.
La idea básica es que existe una relación fuerte entre el tamaño del Estado en sentido consolidado y, por lo tanto, la presión fiscal ejercida por el mismo y el nivel de desarrollo de una sociedad. En los términos más estrechos, este último concepto se mide mediante el PIB per cápita.
En consecuencia, a la hora de realizar comparaciones respecto de presión fiscal o tamaño del Estado entre regiones de un mismo país e, incluso, distintos países, se utiliza como variable de control al PIB per cápita medido en una unidad de medida comparable (generalmente dólares corrientes a paridad de poder de compra).
En ese sentido la relación empírica entre el ingreso per cápita (PBI per cápita en dólares corrientes y a paridad de poder de compra) y el nivel de presión fiscal consolidada (como porcentaje del PIB correspondiente) entre 20 economías de la región (América latina) y de la OCDE y la Argentina indica que nuestro país tiene un nivel de presión fiscal muy superior al de las economías comparables por pertenencia a la misma región, nivel de ingreso per cápita y tipo de sistema tributario (basado en impuestos indirectos). Superando, incluso, a Brasil, que siempre se caracterizó por ser la economía con mayor presión fiscal de la región. Como era de esperarse, similares resultados se obtienen al considerar el tamaño del Estado (gasto vs PIB).
Aún más, los niveles de presión fiscal y tamaño del Estado alcanzados hacia fines e 2012 son mucho más similares a los de los países de la OCDE. Sin embargo, estos últimos no solo difieren significativamente en sus niveles de ingreso per cápita (en torno al doble), sino también el tipo de sistema tributario utilizado para obtener esos niveles de presión fiscal (mucho más directos) y la calidad de los servicios públicos, empezando por la educación y salud, provistos por esos Estados.
Por lo tanto, lo primero que sugieren los datos es que no hay espacio para seguir incrementando el nivel de presión fiscal y el tamaño del Estado. La alternativa para solucionar las profundas falencias de las políticas públicas en materia de seguridad, salud y educación pasa entonces por mejorar la distribución y coordinación del esfuerzo fiscal entre los tres niveles de gobierno, con el objetivo de mejorar la eficiencia recaudatoria y del gasto público.
Esto se logra, en el caso de la presión fiscal, simplificando el sistema tributario (multiplicidad de tasas e impuestos, problemas de doble imposición, etc.), buscando economías de escala en la administración tributaria y, al mismo tiempo, mejorando los niveles de correspondencia fiscal. En lo referente al gasto, es importante avanzar mejorar la coordinación entre los tres niveles de gobierno, evitando superposiciones y buscando también lograr economías de escala y sinergias.
Sintetizando, es más que evidente la imperiosa necesidad de la Argentina de avanzar en una profunda reforma fiscal en sentido amplio. Es decir, una reforma que no solo incluya la cuestión tributaria, sino que además abarque la del gasto y la relación fiscal entre la Nación, las provincias y los municipios. Una reforma que devuelva la correspondencia fiscal y, especialmente, atienda a la necesidad de eliminar ineficiencias, superposiciones, sesgos y deseconomías de escala que afectan el desempeño tributario de cada una de las jurisdicciones, impiden la coordinación de esfuerzos para reducir los niveles de evasión y elusión y afectan negativamente la eficiencia del gasto público, a través de la proliferación de la burocracia estatal.
Equipo de análisis macroeconómico de Consultora Ledesma.
Nación
Deterioro fiscal
evidente
Ya 2011 había cerrado con algunas señales que apuntaban a una recomposición luego del clásico incremento del gasto público en periodos electorales. Si bien en 2012 se introdujeron cambios en la política de subsidios –transporte público–, el deterioro fiscal continuó. El déficit primario del Gobierno (neto de utilidades de Anses y BCRA) fue de casi 1,5% del PIB.
Nicolás Bridger
Foto: Gabriel Reig
Por Nicolás Bridger (*)
Porcentaje que representa el mayor déficit del periodo kirchnerista. Esto acentuó la dependencia del financiamiento del Banco Central vía reservas internacionales y emisión de pesos, condicionando la política monetaria e impactando en las restricciones crecientes en el mercado cambiario. Por lo tanto la política fiscal fue un factor que amplificó la incertidumbre del sector privado en un año de estancamiento económico.
En este sentido, vale repasar los objetivos generalmente aceptados de la política fiscal para evaluar lo ocurrido el último año: (a) suavizar el ciclo económico, (b) provisión de servicios y bienes públicos y (c) mejorar las condiciones de vida de los sectores sociales más vulnerables.
En relación con el primer objetivo, el estancamiento económico de 2012 pudo haber dado pie a una política fiscal anti-cíclica. Sin embargo, la aversión del Gobierno a tomar deuda en un contexto de amplia liquidez en los mercados de capitales internacionales (abundan ejemplos de acceso a deuda por parte de países de la región a tasas muy razonables, entre ellos Uruguay, Brasil, Bolivia y ahora Paraguay) en el marco de su política de “desendeudamientoâ€, limitó la posibilidad de desarrollar una política anti-cíclica más agresiva. Esto contrasta con lo sucedido en 2009 cuando el déficit primario creció casi 3% del PIB, pero en ese caso se partía de una situación de superávit significativo y se contó con los flujos provenientes de la estatización de las AFJP.
En este punto vale resaltar que acceder a los mercados a tasas bajas no es una quimera ni está ligado a la supuesta memoria de los mercados por el default de 2001. De hecho, en enero de 2007 la Argentina y Brasil tenían el mismo riesgo país. La divergencia a partir de esa fecha no puede disociarse de la manipulación de las estadísticas públicas, con lo cual solucionar esta situación sí constituye una condición necesaria que tal vez para este Gobierno sea un obstáculo insalvable.
Con respecto a los otros dos objetivos de la política fiscal e intentando mirar un poco más allá de las idas y vueltas del corto plazo, debería enfatizarse la calidad del gasto público. El nivel del gasto público está hoy en niveles récord, lo cual no necesariamente constituye un impedimento al crecimiento económico como señalan algunos analistas (de hecho los países desarrollados tienen niveles de gasto público en porcentaje del PIB superiores).
Sin embargo, para que ayude a promover el crecimiento y a garantizar una red de protección social debería mejorar sustancialmente la calidad del mismo. Por ejemplo el gasto público en educación hoy es récord, pero no está claro que eso se haya traducido en mejoras en la formación de los alumnos. Lamentablemente es un tema que no aparece en la agenda pública o que los políticos prefieren esquivar cuando constituye la piedra angular de un desarrollo sustentable.
En resumen la combinación de falta de acceso a los mercados voluntarios de deuda y gasto público récord (e inflexible a la baja) hacen de la política fiscal un factor de vulnerabilidad de la macroeconomía argentina, lo cual contrasta con los primeros años del kirchnerismo cuando constituía una fuente de robustez del modelo.
Recaudación
La recaudación tributaria nacional se ubicó en $679.799 millones en 2012, lo que implica un incremento de 25,9% respecto a 2011 y expresa una presión tributaria récord.
Esta performance se sustentó en una inflación del orden de 25% anual y una mayor presión tributaria producto de no ajustar el impuesto a las ganancias y el tributo del 15% sobre compras en moneda extranjera.
De cara a 2013 se espera un crecimiento superior teniendo en cuenta una inflación en ascenso, leve mejora de la actividad económica y mayores ingresos por retenciones a las exportaciones.
Los cuatro principales impuestos, que explican casi 83% de la recaudación, fueron: IVA neto, seguridad social, ganancias y retenciones a la exportación.
Impuesto al consumo. La recaudación por el impuesto al Valor Agregado (IVA) totalizó $188.509 millones, lo cual significa 28,0% del total de la recaudación del año, y aportó 27,9% de los recursos adicionales de 2012. El crecimiento nominal de este tributo (27,5% a/a) se ubicó por encima de la inflación minorista de acuerdo a estimaciones privadas aunque debe resaltarse que este incremento se encuentra “inflado†por menos reintegros y devoluciones por parte del Gobierno (casi $4.000 millones menos que en 2011).
Seguridad social. Los recursos correspondientes a la seguridad social (25,8% del total) exhibieron una suba de 30,8% y aportaron 29,6% de los recursos adicionales en 2012. El incremento estuvo ligado al incremento en los salarios en el sector formal de la economía dado que la generación de nuevos empleos fue baja.
Impuesto a las ganancias. El tercer tributo en importancia de acuerdo a la participación sobre la recaudación total en 2012 fue el impuesto a las ganancias (20%), que totalizó $138.440 millones. Este incremento está asociado a una mayor presión tributaria producto de, en el caso de las personas físicas, la falta de ajuste del mínimo no imponible, las deducciones y la estructura de tramos que determinan la base imponible y las alícuotas marginales del impuestos, por un lado, y la aplicación de retenciones de 15% sobre la compras en el exterior, por el otro. En el caso de las personas jurídicas, la no aceptación del ajuste por inflación, pues, básicamente, terminan gravándose resultados contables, que a los fines económicos son inexistentes. Lo dicho es especialmente cierto en el caso de los bienes de cambio y de uso.
Retenciones a la exportación. Las retenciones a la exportación significaron 9% de la recaudación tributaria nacional de 2012, totalizando $61.316 millones. El modesto crecimiento se explica por una menor cosecha agrícola, pero se espera una mejor performance para 2013.
Gasto primario
El gasto público primario nacional (excluyendo las transferencias automáticas a las provincias por Coparticipación Federal y leyes especiales) exhibió una leve desaceleración en su ritmo de crecimiento en 2012 (28,7% a/a vs 32% a/a en 2011), ubicándose sin embargo en niveles récord (25,6% del PIB).
La desaceleración se explica fundamentalmente por dos conceptos: las transferencias al sector privado y los rubros asociados a la inversión pública.
En el primer caso, el menor crecimiento de los subsidios se concentró en los sectores energéticos y de transporte público, observándose ajustes en los precios.
Respecto a la inversión no sorprende el bajo crecimiento teniendo en cuenta que es el rubro más discrecional y por ende es el que primero se ajusta en el caso de una performance menos vigorosa de los ingresos.
El rubro de mayor incidencia al incremento del gasto primario nacional fueron las prestaciones de la seguridad social que totalizaron $204.154 millones, explicando 46% de la variación total del gasto. La suba de 39% a/a corresponde al efecto combinado de mayores haberes medios en el marco de la Ley de Movilidad Jubilatoria y ampliación del número de beneficiarios de la Anses.
Por su parte, las remuneraciones totalizaron $79.509 millones, lo cual implica un incremento de más de 30% anual. Teniendo en cuenta el mayor número de empleados públicos, esta variación da cuenta de incrementos salariales por debajo de la inflación.
Las inversiones públicas en 2012 sumaron $60.199 millones al crecer 13% a/a, variación menor al incremento promedio del gasto y a las estimaciones de inflación privada. El carácter discrecional de estos gastos hace que sean la variable de ajuste más sencilla cuando se quiere desacelerar el crecimiento del gasto público.
Un comentario aparte merecen los subsidios al sector privado, que luego de crecer más de 50% en 2011 desaceleraron el crecimiento a 16% en 2012.
Esto se explica casi en su totalidad por los menores subsidios otorgados a CAMMESA (-$2.700 millones hasta septiembre) y a los concesionarios de trenes y subtes (-$1.126 millones hasta septiembre).
En cambio, se observaron subas significativas en Enarsa (+$4.652 millones hasta septiembre), Nucloeléctrica S.A. (+$1.797 millones hasta septiembre), Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte (+$ 3.127 millones hasta septiembre) y Aysa (+$1.514 millones hasta septiembre).
Hay muchas dudas respecto a la evolución del gasto público en 2013. Si bien sería razonable que continuara la mayor racionalidad en la política de subsidios, las elecciones legislativas de medio término apuntan a un crecimiento más vigoroso del gasto primario.
Resultado primario y financiero
Esta dinámica de ingresos y gastos del sector público nacional produjo un deterioro del resultado primario como porcentaje del PIB, tanto el oficial como el neto de ingresos extraordinarios (transferencia de utilidades de Anses y del BCRA). Por su parte, el resultado financiero registró el mayor déficit de los últimos 10 años, a lo que contribuyó el generoso pago asociado al cupón del crecimiento incluido en el canje de 2005.
Es difícil pensar que en 2013 esta dinámica se revierta considerando las elecciones legislativas, por lo cual la política fiscal será un factor de riesgo de la macroeconomía argentina.
Deuda
En materia de deuda, el Gobierno decidió continuar con la política de “vivir con lo nuestroâ€, es decir sin colocar deuda en los mercados voluntarios locales o internacionales y apelando a fondos intra-sector público (Anses, Banco Nación, BCRA) para pagar los vencimientos de capital e intereses del periodo y financiar el déficit primario. En este sentido el sector público fue un factor de expansión de la base monetaria en casi $8.000 millones, mientras que se utilizaron casi US$ 8.000 millones de las reservas internacionales.
El riesgo país exhibió un sendero alcista, divergiendo del comportamiento de esta variable en otros países de la región, como consecuencia primero de la incertidumbre generada por la estatización de YPF y luego por el fallo del juez Griesa en noviembre respecto a los holdouts.
Esta disputa jurídica con los fondos buitres aún persiste y es de gran trascendencia por las consecuencias que podría acarrear para futuras renegociaciones de deudas.
Si bien el aislamiento financiero del Gobierno hace que el riesgo país desde el punto de vista fiscal no sea una variable de gran relevancia, sí lo es por su impacto en las decisiones de inversión privadas (por ende en el crecimiento económico) y de empresas como YPF.
Nivel actual de deuda pública
A fines del segundo trimestre de 2012 (último dato oficial) la deuda pública asciende a US$ 182.741 millones, cifra que representa 42% del PIB. Más allá de la retórica oficial que enfatiza la política de “desendeudamientoâ€, desde el canje de deuda realizado a inicios de 2005 y 2012 la deuda se incrementó en términos netos en casi US$ 55.000 millones como consecuencia de la capitalización de la deuda por el CER y otros mecanismos de ajuste.
Este nivel de deuda no debería ser problemático, independientemente de la falta de acceso a los mercados voluntarios de deuda. Por un lado, el cronograma de pagos no es exigente en el corto plazo. Asimismo, el hecho de que una parte importante de la deuda esté en manos de dependencias del sector público también reduce el estrés asociado a las renovaciones de deuda, si bien debería discutirse los efectos de largo plazo de estar colocando deuda a una tasa inferior a la de mercado.
(*) Nicolás Bridger es economista.
Provincias
La coparticipación
arriba de la mesa
La recaudación tributaria se multiplicó nueve veces y media (+840%) durante los últimos nueve años. Un ritmo promedio anual de crecimiento nominal de 28%. En el mismo período, las transferencias automáticas a las provincias por coparticipación federal acumularon un incremento nominal de 761%, un alza nominal anual de 27%.
