Toda la estrategia seguida en el sector energético tiene sentido si asegura beneficios reales a los consumidores y garantiza el funcionamiento de un mercado competitivo. Más allá de los apoyos y cuestionamientos que ha suscitado la política oficial, lo cierto es que hoy hay una realidad concreta.
El punto es: ¿cuán cerca o lejos está esa realidad de las metas que se tuvieron en cuenta al impulsar esta política?
En estos términos define el marco de análisis de la situación energética, y petrolera en particular, Adolfo Sánchez Zinny, presidente de la trading Interpetrol, ex directivo de YPF y experto en temas energéticos.
“Estamos pasando del sistema anterior, regulado, donde claramente la asignación de recursos no era eficiente, pero los precios energéticos eran bajos, a uno de asignación de recursos más eficiente, pero del que podrían resultar precios energéticos caros, si no se consigue que funcione un mercado competitivo.”
– ¿Cuáles fueron los objetivos perseguidos por la política energética diseñada por este gobierno?
– Todos los objetivos de la nueva política, que empezaba con una disminución del papel del Estado como empresario, y con una mayor inserción del capital privado en el sector, apuntaban a dar lugar a un mayor desarrollo de la industria de hidrocarburos y, consiguientemente, a contar con un sector petrolero más eficiente. El objetivo final era que hubiera realmente una libre competencia de mercado.
Este punto es el que más interesa debatir: ¿dónde estamos con respecto a esta meta?; ¿dónde debemos estar? Si observamos la realidad los dos grandes segmentos del negocio, que son upstream, la perforación y producción del petróleo, y downstream, refinería y comercialización, vemos dos realidades diversas.
En el upstream está claro que existe competencia, porque los niveles de participación de YPF, como operador y como propietario de hidrocarburos, han bajado sustancialmente en los últimos dos años. Hoy estamos en el orden de 40 y 50%, teniendo en cuenta que hay áreas que YPF no opera pero en las cuales tiene alguna titularidad en parte de ese crudo. Hay 31 empresas operadoras para todos los yacimientos argentinos, que es una variedad grande de firmas nacionales e internacionales.
Los precios del crudo se fijan con referencia internacional y en forma totalmente libre, para el que compra y para el que vende, y existe la expectativa de que se mantenga un excedente sobre la demanda total interna que hace posible la exportación de 10%.
– Todo ese análisis parte del actual nivel de reservas pero, ¿qué pasa si YPF privatizada y el resto de las empresas privadas no se dedican a explorar y ampliar las reservas comprobadas?
– Ese es uno de los puntos flojos del sistema. Si existe suficiente incentivo para que haya exploración, no debe haber problemas, teniendo en cuenta que casi 80% del territorio argentino está sin explorar.
Lo cierto es que no se puede afirmar que ese problema esté resuelto.
– Dentro del margen de rentabilidad que tiene que tener una empresa privada que está operando, debe haber previsiones para buscar reservas. Pero, por otro lado, una empresa privada puede resolver que no conviene explorar y que debe concentrar sus recursos en otro aspecto del negocio. Por ese camino puede llegar un momento que el país reduzca tanto sus reservas que se altere totalmente la ecuación y se vea obligado a importar petróleo.
– La base es cuál es el precio del crudo. En la medida en que los valores del crudo se mantengan en los niveles actuales hay renta petrolera, y entonces las empresas por propia iniciativa van a estar dispuestas a invertir en exploración. No sé cuánto, ni si va a ser suficiente, pero la gran incógnita en el upstream es qué pasa si el precio del crudo disminuye, que es una alternativa que hoy nadie ve como muy probable a corto plazo pero que puede suceder de acá a dos años.
Si se toma en cuenta que nuestro costo de producción, o de extracción, es más alto que el de los países productores de primera línea y teniendo en cuenta también una eventual distorsión causada por el tipo de cambio, podemos llegar a una situación en que desaparezca la renta.
Las actuales reglas de juego son las adecuadas pero, mientras tanto, lo que tendría que pasar es que realmente las empresas fueran mucho más eficientes en el área de producción de lo que es posible.
Creo que en ese proceso están tanto YPF como las otras empresas privadas, que también en este momento están haciendo una revisión no sólo de las estrategias sino de las posiciones.
Mayor concentración de las empresas grandes en los yacimientos de mayor productividad: eso le hace bien al sistema porque se va a ir depurando y las empresas van a lograr economías de escala y sinergias a partir de estar con yacimientos en las mismas zonas, con esquemas del negocio mucho más alineados con los de aquellos países que hace tiempo que están desregulados. En suma, la gran incógnita es el nivel de reservas, y por el resto yo diría que estamos en un sistema en el que hay competencia.
– ¿Se favorece el consumidor con esta nueva situación?
– En el mercado abierto del crudo hemos visto negociaciones de lo más variadas. Creo que claramente debería haber una estrategia de cómo enfocar el negocio en los mercados externos. Ahí hay una incógnita que es Brasil. No creo que la Argentina deba basar su política exportadora en la región sobre el crudo, porque eso es tapar una realidad, que es que somos poco eficientes en el sistema de refinación. No he visto ningún país del mundo que base su política exportadora en la exportación del crudo. Incluso Arabia Saudita está cambiando rápidamente ese enfoque y yendo a inversiones en refinerías y en el exterior, mercados que son mucho menos volátiles. El mercado de crudo es mucho más volátil que el de los productos, pero el área de productos significa mercado terminal, implica acceso a cadenas de distribución, supone estar más cerca del usuario.
El usuario no compra crudo, o sea que cuanto más cerca se esté de los mercados menos volátil es la situación del productor. La Argentina tiene que hacer un esfuerzo para tener una macrovisión del tema que no signifique una política de corto plazo, ni implique volver a una variante de reprimarización de sus exportaciones, que sería un retroceso. No lo digo solamente por el crudo, vale para las exportaciones primarias en general.
He visto que algunas de las políticas del gobierno respecto de las exportaciones tienden a recostarse en la vuelta a los commodities, y creo que eso es pan para hoy y hambre para mañana. Ya hemos visto lo que ha pasado con los productos agropecuarios: los precios están en su nivel más bajo de la historia. Existen protecciones de los países centrales, y ése no es el camino que debe recorrer la Argentina, ya que podría significar dar una ventaja a todos los países que no están desregulados, porque en definitiva nos compran el crudo pero no nos dejan entrar en sus mercados.
– ¿Y qué pasa en el otro sector petrolero, el de refinación y comercialización?
– En cuanto al downstream, el problema es completamente diferente. En refinación y comercialización tenemos una gran concentración (sea de la capacidad de producción, sea de la capacidad de ventas) en pocas empresas. Hay una posición dominante de YPF que solamente se atenúa ligeramente con la venta de las tres refinerías chicas y con cierta disminución en la participación del mercado de algunos productos. Pero YPF sigue manteniendo una hegemonía importante. Además, si a YPF le sumamos Esso y Shell vemos que hay ahí una concentración de producción y ventas de más de 80%. Los demás actores son mucho menores y en algunos casos usan productos que elaboran esas tres empresas.
– ¿Isaura es la única que elabora sus propios productos?
– Por ahora, con la actividad de Campo Durán, San Lorenzo y Dock Sud habrá otros actores pero en mercados regionales y con porcentajes chicos de acuerdo con el total del consumo del país. La otra cosa que se comprueba es que los precios no están tan relacionados con los valores internacionales, esencialmente por la carga impositiva y también porque existe una dificultad práctica en la importación. Es casi imposible que ningún actor que no sea uno de los tres grandes, que tienen su logística ordenada y organizada, pueda importar por sí mismo cantidades regulares de productos.
– ¿Por qué?
– El problema es dónde se almacena, en qué puerto se opera, cuál es la logística disponible.
– Quiere decir que, en teoría, aunque la importación es libre, solamente esos tres actores pueden importar.
– Aunque el marco legal dice que cualquiera puede importar y exportar, en la realidad eso es prácticamente imposible. De hecho hay barreras que no son arancelarias que son casi tan fuertes como ésa.
En el downstream aparece un esquema totalmente diferente, que es el que caracteriza al sector de la producción. Entonces la pregunta es cómo se modifica esto. Hay una primera realidad, que es que todo este esquema de desregulación requiere un efectivo ejercicio de la competencia. Porque podemos plantearnos escenarios hipotéticos en los cuales el Estado no tenga más control de YPF (por supuesto que las empresas privadas ya son libres de fijar los precios que quieran), y podría ocurrir que los precios subieran por ejercicio de esa libertad, poniendo al país en un nivel de precios energéticos que no le permita tener competitividad.
Este no es un problema exclusivo de la energía ni de las empresas petroleras; puede ser un problema que aparezca en las empresas telefónicas, eléctricas.
– Esa parece ser la razón de ser de los entes reguladores. En el caso de las telefónicas y de la electricidad y el gas, el ente regulador tiene una misión muy clara, que es actuar como si fuera la competencia. Asegurar el ejercicio de la competencia, porque son casos de monopolio de hecho. No es el caso del sector petrolero, pero por imperio de estas circunstancias de facto que usted menciona, de que hay un grupo de empresas que puede coincidir en elevar los precios, quizá la regulación podría actuar también en esa dirección.
– Es cierto que la palabra regular tiene reminiscencias del esquema anterior, pero también lo es que el Estado tiene que arbitrar. Tener una capacidad de arbitraje por caminos que no son los que existían antes: ni la Secretaría de Energía, ni la Secretaría de Comercio.
Lo esencial es que el país no pierda competitividad. Si la reestructuración del Estado y la venta de las empresas públicas no sirve para hacer un país más competitivo, es un esquema que falla en la base.
Habremos eliminado el déficit del Estado y arreglado un problema de Tesorería pero no habremos solucionado el problema de fondo, que es hacer un país competitivo. Este es el gran desafío.
La instrumentación que se dio en Argentina puede discutirse, porque nunca hay una sola alternativa.
Se optó por disminuir la presencia del Estado como empresario.
En el caso petrolero es obvio que ésta no es la solución por la que han optado otros países. Podemos discutir un milenio sobre cuál es la mejor alternativa, pero creo que eso ya no tiene sentido. No creo que tengamos que hacer revisionismo histórico, pero sí tenemos que mirar hacia adelante, que esto sirva para lo que realmente nos importa.
¿Por qué se vendieron las acciones de YPF? Que sea para los historiadores discutir si se vendieron bien o mal y si había que vender a ese precio y esa cantidad. Lo cierto es que el sector hidrocarburos es el único en el país donde no existen barreras de ningún tipo para que cualquier inversor de cualquier nacionalidad pueda hacer su inversión o desarrollar su proyecto en el área que se le ocurra.
¿Todo eso ha servido para que la Argentina se beneficie en competitividad? Si no ha servido hasta ahora, ¿cómo hacer para que sirva? Creo que éste debe ser el mismo planteo para cualquier otro sector.
La conclusión es que hubo un gran desarrollo en la industria petrolera, un cambio sustancial, que además no comienza hace tres años sino que arranca con el Plan Houston. Esta es la verdad; cada cosa en su momento. Y si hoy miramos el Plan Houston nos parecerá que era poco, pero mirándolo desde la óptica de hoy. Hay que recordar la resistencia por parte de los partidos políticos que hoy ensalzan y apoyan el plan. También la opinión pública ha evolucionado.
Ahora hay que seguir, porque regocijarnos con los logros del modelo petrolero equivale a agotar el modelo. Los empresarios deben adaptarlo; el gobierno debe asumir que tiene un papel distinto, que probablemente sea el que no ejerció nunca. Una cosa es el funcionario que digita resoluciones, aun actuando de buena fe, y otra cosa es un esquema en el cual hay que arbitrar únicamente en caso de excepción, cuando se presentan alteraciones a la competencia.
El juego del mercado tiene que ser el que funcione, pero, al mismo tiempo, en ningún país del mundo se deja librado únicamente a la fuerza del mercado ninguna situación en ningún sector.
Claudio Viguera
Saldo de la Balanza Comercial
Productos y Balanza
manufacturas comercial
Período alimenticias global
1985 847 2.582
1986 865 2.128
1987 1.117 542
1988 1.326 3.813
1989 1.658 5.376
1990 2.199 8.275
1991 2.021 3.703
1992 1.573 (2.873)
Fuente: UNIDA sobre la base de:
Aduana 1992, resto INDEC.