¿Quién es y qué piensa Anne Krueger?

Históricamente, el número uno del FMI fue un europeo. Un francés o, como ahora, un alemán. Pero el número dos siempre fue impuesto por Estados Unidos. Antes le tocó a Stanley Fischer, el amigo de la Argentina en los tiempos de Menem y Cavallo. Pero ahora es una mujer, Anne O. Krueger, un cuadro del Partido Republicano con excelentes vinculaciones con la gente del Tesoro en el equipo ministerial de George W. Bush. Su arribo coincide con un cambio drástico en la política del Fondo con los países endeudados. Se siguen recetando las mismas fórmulas (ajuste fiscal a ultranza aun cuando haya recesión) en los países endeudados. Pero con mayor inflexibilidad. La tesis central es que si hay inversores ­bancos, fondos de pensión o de inversión­ que sobreprestaron a países emergentes, cobrando altísimas tasas de interés, sabiendo que cuando no pudieran pagar el FMI llegaría al rescate y ellos cobrarían, ahora les toca perder. Así, dicen, es el riesgo del prestamista.

Pero Krueger no sólo se destaca por ser la portavoz de esta posición inflexible. También ha elaborado una teoría ­en verdad sugerida antes por otros economistas­ que podría convertirse en doctrina y práctica oficial del FMI: una especie de concurso de acreedores para los países insolventes.

Lo que sigue es la condensación del discurso pronunciado por Anne Krueger ante el Consejo de Investigación en Relaciones Internacionales en Nueva Delhi, India, el 21 de diciembre pasado.

“La comunidad internacional ha hecho mucho para fortalecer el sistema financiero global luego de las crisis en los mercados emergentes que comenzaron en México en 1995. Pero persisten algunas debilidades importantes. Debemos encontrar una forma de ayudar a que los países con deudas insostenibles solucionen el problema de manera rápida y ordenada… y sin obligar a la comunidad internacional a rescatar a acreedores privados, porque entonces estaríamos fomentando las malas prácticas para los préstamos futuros. Lo que sigue es la propuesta que presenté al FMI para resolver el problema.

Cuando los países no tienen divisas suficientes para pagar sus importaciones o cumplir con el servicio de sus deudas, la ayuda temporaria del FMI, más la firma de un acuerdo convincente de ajuste económico, suele bastar para devolver la confianza a inversores y prestamistas, y restaurar el acceso del país al capital privado foráneo.

Pero ¿qué pasa cuando un país está en una posición tal que esa estrategia no resulta? Una solución sería que el sector oficial prestara al país todo el dinero que necesite para cumplir con sus obligaciones. Pero esto no es posible ni deseable, máxime cuando el peso de la deuda del país es insostenible a futuro.

El Fondo, a diferencia de un prestamista nacional de última instancia, no puede recurrir a la máquina de imprimir dinero. Sus recursos están limitados por la entendible renuencia de nuestros miembros a socorrer a acreedores privados y a imprudentes tomadores de préstamos. Su reticencia se justifica. Las instituciones privadas y los deudores soberanos se arriesgan a fomentar préstamos e inversiones imprudentes si creen que el Fondo va a dar a los deudores el dinero que necesitan para pagar a los acreedores cuando las cosas salen mal. Eso hace menos estable y menos eficiente al sistema financiero internacional.

Entonces, dadas las limitaciones, ¿qué pasa cuando un país ha contraído una deuda realmente insostenible? De una forma u otra, la deuda tendrá que ser renegociada. Y será mejor para el deudor, para sus acreedores y para la comunidad internacional si la renegociación se hace en forma ordenada. Para eso, el sector oficial podría solicitar a los acreedores privados que acepten una postergación de los compromisos existentes y limiten sus reclamos de pago.

Aquí hay una analogía evidente con un régimen nacional de quiebra. Pero por razones prácticas y legales, los problemas de deuda soberana son más complicados que los de un banco o una empresa en un contexto nacional. En los años ´80 reestructurar una deuda soberana era un proceso largo, pero bastante ordenado, que implicaba sentar a unos 15 bancos comerciales a la mesa de negociaciones. Al principio de esa década los bancos tenían casi 85% de la deuda soberana de los mercados emergentes. Y tenían razones para cooperar: deseaban asegurarse negocios futuros con los deudores, no querían malquistarse con los reguladores, y tenían la obligación legal de compartir lo que ganaran del litigio con los demás acreedores.

En años más recientes, los países comenzaron a recurrir a la emisión de bonos para hacerse de capital, el mercado internacional de capitales se diversificó y se hizo más eficiente. Pero el problema surge cuando un país descubre que su deuda se ha vuelto insostenible.

Los acreedores privados son cada vez más numerosos, anónimos y difíciles de coordinar, un problema que aumenta por la gran variedad de instrumentos derivados que surgieron. Los tenedores de bonos tienen más incentivos que los bancos para demandar y no se dejan presionar fácilmente por los reguladores.

A nadie sorprende, entonces, que un país con graves problemas de liquidez haga todo lo posible para evitar la reestructuración de sus deudas con acreedores nacionales y extranjeros. Sabe que, aun cuando sea ordenada, una reestructuración de su deuda puede afectar seriamente su economía y su sistema bancario.

En cambio, si la reestructuración es desordenada puede cortarle de cuajo y por muchos años el acceso al capital privado, transformando un desagradable conflicto en una crisis duradera. Como resultado, los países con problemas insostenibles se demoran demasiado en hacer frente a lo inevitable: demoran demasiado para su propio bien, y demasiado para el bien de la comunidad internacional.

Una solución posible

Para atender este problema, el Fondo ha diseñado un mecanismo formal que permite la cesación temporaria de la deuda, para que durante ese período el país pueda negociar una reestructuración con sus acreedores. El Fondo sólo permitiría ese recurso si juzga que la deuda es realmente insostenible, un juicio difícil. Durante ese período, el país tendría que asegurar a sus acreedores que no permitirá que el dinero se escape al exterior, y que sus políticas asegurarán el futuro repago de sus deudas.

El mecanismo de solución debe tener cuatro características fundamentales:

Primera: debe impedir que los acreedores rompan las negociaciones de la reestructuración exigiendo pagos en los juzgados nacionales.

Segunda: debe asegurar que el deudor actúa bien durante el período de la cesación, trata a los acreedores como corresponde y adopta políticas adecuadas.

Tercera: debe tratar que prestamistas privados aporten dinero fresco dándoles ciertas seguridades de que les será devuelto antes que a los acreedores existentes.

Cuarta: debe obligar a los acreedores minoritarios a aceptar la reestructuración que acuerde una mayoría suficiente.

Estos principios deberían tener fuerza de ley en la mayor cantidad posible de países. En la práctica, deberían tener fuerza de ley universal. Porque si no, los acreedores saldrán a buscar jurisdicciones donde crean tener más garantías.

Lograr que todos los países modifiquen su ley de quiebra ­mucho menos que la apliquen uniformemente­ es una tarea ímproba.

Una ruta alternativa podría ser firmar un tratado de obligación modificando artículos de Acuerdo del Fondo. Esto exigiría el apoyo de tres quintas partes de nuestros miembros, que tienen 85% del poder de voto total del Fondo. La decisión de la mayoría sería, luego, obligatoria para todos nuestros miembros. Pero cualquiera sea el camino que se tome, una nueva estrategia requeriría un apoyo muy amplio de la comunidad internacional.”