DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Julia Pomares
Este es un logro del sistema democrático argentino que adquiere mayor relevancia en la coyuntura actual de la región.
La calidad de un proceso electoral, sin embargo, no solamente puede evaluarse por la credibilidad de sus resultados sino por su eficacia para dar lugar a la representación y el Gobierno democráticos. Desde esta óptica, los procesos electorales argentinos distan de estar consolidados tanto en el orden nacional como provincial.
La reforma legislativa nacional de 2009, impulsada por el Poder Ejecutivo Nacional, propició avances en este sentido, por ejemplo, al reducir la inequidad derivada de la desigualdad de recursos para el financiamiento de la publicidad audiovisual de las campañas electorales. Según un monitoreo realizado por CIPPEC durante la primera implementación del nuevo sistema en 2011, la asignación de espacios resultó equitativa y cumplió con los criterios estipulados por la ley. Permitió, además, que los partidos más pequeños tuvieran presencia por primera vez en los medios masivos de comunicación. Sin embargo, al aumentar el poder del Ministerio del Interior, la reforma reforzó una tendencia preexistente: las arenas electorales argentinas están sesgadas en favor de quienes controlan los recursos estatales. En este contexto, es clave avanzar en una agenda de reformas de los procesos electorales alrededor de tres ejes: fortalecer los partidos políticos, fortalecer las capacidades de la administración electoral y reducir el uso partidario de los recursos estatales.
La Argentina registra un problema creciente de desnacionalización del sistema de partidos. Los partidos nacionales obtienen caudales de voto muy diferentes de provincia en provincia, mientras que los partidos en los distritos urbanos del país exhiben una creciente fragmentación intra-partidaria (facciones al interior de los partidos políticos). Al mismo tiempo, en los restantes distritos del país se observa una peligrosa reducción de la competencia política: no hay partidos que puedan competir con éxito contra el oficialismo provincial.
La ley 26.571 de 2009 se propuso generar una competencia nacional entre partidos más estable y morigerar la fragmentación del sistema de partidos. Para ello, estableció requisitos más estrictos para crear y mantener la personería de los partidos y, al mismo tiempo, introdujo las elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) con un umbral para acceder a la elección general que, entre otros objetivos, busca reducir la cantidad de contendientes en las elecciones generales. Durante el proceso electoral de 2011 el Observatorio Electoral Argentino (OEAR) de CIPPEC llevó a cabo un ejercicio de monitoreo y evaluación de la primera implementación de la Ley 26.571.
Impacto positivo
Dado que todo proceso de reforma institucional tiene consecuencias en el mediano y en el largo plazo, el análisis de los efectos de estas nuevas reglas no puede ser concluyente con solo una observación en el tiempo y sus consecuencias deberán ser aprehendidas luego de su implementación en sucesivas elecciones. Durante la primera implementación en 2011, las nuevas reglas parecieron tener un impacto positivo en la reducción de la cantidad de listas que se presentaron –tanto en el orden legislativo como presidencial–. Esto implicaría que la Ley 26.571 fue efectiva en reducir la voluminosa oferta electoral.
Sin embargo, podemos afirmar que, incluso después de la reforma de 2009, la regulación argentina sigue siendo muy permisiva: los costos políticos y electorales de formar nuevos partidos o de adoptar estrategias divergentes en distintos distritos o para distintas elecciones son muy bajos. Aquí hay una agenda de reformas pendientes importante en el orden nacional así como una necesidad de discutir reformas en el orden provincial.
Entre las reformas nacionales pendientes, es necesario reformular las reglas sobre la conformación de alianzas electorales contenidas en la Ley Orgánica de Partidos Políticos de forma tal que un partido político no pueda realizar alianzas con distintos partidos en distintos distritos, y que tampoco pueda hacerlo para distintas categorías de cargos. Un incentivo importante para centralizar el sistema de partidos es exigir que los partidos políticos conformen coaliciones nacionales, de modo de evitar las alianzas cruzadas y contribuir a generar agrupaciones homogéneas en los 24 distritos del país (o en todos aquellos en los que todos o algunos de los partidos que conforman la alianza nacional tengan reconocimiento). Esto permitiría mejorar la rendición de cuentas hacia la ciudadanía y evitar las consecuencias negativas para el comportamiento legislativo de los representantes electos por estas fuerzas.
Además, para ser robusto, un mecanismo de control necesita una inversión de recursos regular y adecuada en su magnitud a la complejidad de los procesos a supervisar. En nuestro país, el control del cumplimiento de la legislación y la resolución judicial de los litigios electorales recae en los juzgados federales de cada provincia, que suman estas tareas a sus incumbencias habituales. La mayor parte del trabajo se concentra inmediatamente antes y después de los comicios, períodos en los que los juzgados reciben financiamiento extraordinario para compensar el trabajo extra de su personal. Los recursos ordinarios y sus complementos estacionales han permitido resolver razonablemente las tareas esenciales para el desenvolvimiento normal de los comicios pero resultan insuficientes para supervisar con rigurosidad el cumplimiento de algunas reglas importantes, en particular las que refieren al financiamiento de los partidos y las campañas.
Jueces y fiscales con jurisdicción exclusiva podrían desempeñar todas las tareas que demanda el control de la legislación electoral de modo igualmente satisfactorio. Por otro lado, los juzgados federales con competencia electoral, para los aspectos no electorales de su tarea, se ubican bajo la autoridad de las cámaras federales y, en relación con los temas electorales, bajo la de la Cámara Nacional Electoral (CNE). La competencia electoral exclusiva agregaría coherencia a la organización funcional de la administración de justicia en esta área. Dotar a la primera instancia de competencia electoral exclusiva, y aplicar para su designación un sistema similar al que rige desde 2003 para la Corte Suprema de Justicia de la Nación; y fortalecer a la Cámara Nacional Electoral en su rol de segunda instancia contribuirían a mejorar la calidad de los procesos electorales.
Julia Pomares
Más transparencia
Por otro lado, la reforma política de 2009 aumentó la influencia de la Dirección Nacional Electoral (DINE), dependiente del Ministerio del Interior, en la organización de los comicios. Si bien la legitimidad de los procesos electorales nacionales no es puesta en duda por los actores políticos ni por la ciudadanía, si este organismo tuviera menos vinculación (esto es, dependencia funcional directa) con la autoridad política se mejoraría la transparencia y se evitarían potenciales cuestionamientos.
El Poder Ejecutivo Nacional es el único actor que puede incidir sobre su funcionamiento, al designar a su máximo responsable y determinar su reglamentación interna y dotación presupuestaria. Las condiciones en que se realizan las elecciones afectan los intereses de todas las fuerzas en competencia, sean estas el oficialismo o la oposición. Es deseable, entonces, que el Poder Ejecutivo Nacional deje de ejercer el control exclusivo sobre las actividades de la DINE y comparta su conducción con otros actores institucionales y partidarios.
Por otra parte, los procesos electorales provinciales de 2011 demostraron que dar al Estado la potestad de garantizar que el instrumento de sufragio esté presente en todos los cuartos oscuros es factible. La Comisión de Asuntos Constitucionales ha comenzado este año a discutir los proyectos de ley para abandonar la boleta partidaria. Las condiciones están dadas para realizar este cambio. Quienes defienden la boleta partidaria sostienen que eliminarla iría en contra de fortalecer los partidos políticos. Esto es falaz. Al contrario, tal como ocurrió en Estados Unidos cuando la boleta única reemplazó a las boletas partidarias a fines del siglo 19, en un contexto de sistema de partidos fragmentado donde imperan las facciones internas, la introducción de una boleta única distribuida por el Estado puede tener como consecuencia el fortalecimiento de los partidos a través de su centralización.
A partir de la evaluación sistemática de la implementación de nuevos instrumentos de sufragio en Salta, Santa Fe y Córdoba, es necesario implementar la boleta única a partir de los comicios nacionales de 2013. El diseño de la boleta debería ser producto de consensos alcanzados entre y dentro de los partidos políticos, y con la ciudadanía. Para contribuir con este diálogo, desde CIPPEC proponemos distintos lineamientos. Entre ellos, una boleta única para todas las categorías en juego, no incluir en la boleta una opción específica para emitir un voto en blanco y unificar el uso de la boleta única cuando se celebran simultáneamente elecciones nacionales y provinciales en un mismo distrito.
Reducir ventajas de los oficialismos
Fortalecer a los partidos políticos y fortalecer las capacidades estatales en sus distintos poderes para llevar adelante la administración de los procesos electorales no equivale a fortalecer el uso partidario de los recursos estatales. Muy por el contrario, aquí radica una de las principales asignaturas pendientes de nuestro sistema democrático.
El financiamiento de la actividad partidaria a través del Estado (sea de cualquiera de sus tres poderes) es un fenómeno que trasciende a los procesos electorales pero que adquiere su más evidente expresión durante los comicios. Regular el dinero en la política es, sin embargo, un asunto complejo –no solamente en la Argentina– y, como consecuencia, requiere de normas adecuadas y de una implementación eficaz. La reforma electoral de 2009 dio un paso importante en términos de equidad en la competencia electoral al prohibir la contratación privada de la publicidad audiovisual. En este contexto, se torna todavía más importante regular el uso de los recursos estatales por ejemplo, aunque no solamente, para emitir publicidad de los actos de Gobierno.
La legislación nacional es muy laxa con respecto al uso de los recursos estatales para el financiamiento partidario. Las sanciones previstas, además, son predominantemente de tipo pecuniarias. Por otra parte, las sanciones a individuos deben alcanzar a los candidatos y no solamente a los responsables de campaña. Una agenda de reformas debe incluir, además, aumentar la duración de la prohibición de emitir publicidad de los actos de Gobierno, que actualmente abarca los últimos 15 días de la campaña electoral. También es necesario establecer una definición más estricta de lo que se entiende por “publicidad de actos de Gobierno”, para reducir la discrecionalidad en la interpretación, que requiere probar que la publicidad busca “promover la captación del sufragio”. Además, es clave prohibir el uso de la cadena nacional de radio y televisión para hacer anuncios durante la campaña electoral.
En el orden provincial, el camino para recorrer es todavía mayor, ya que son escasos los distritos que cuentan con regulación del financiamiento partidario y de campañas electorales. Según datos del Observatorio Electoral Argentino de CIPPEC, hay 19 que no poseen legislación específica y por lo tanto es escaso lo que se le pide a los partidos para que den cuentas de cómo utilizan los recursos públicos y privados que reciben para mantenerse y hacer campañas electorales.
(*) Julia Pomares es directora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
